Труды по россиеведению. Выпуск 6

Ситуация осени 1993 г. была яркой иллюстрацией революционной максимы Ф. Лассаля: сила предшествует праву до тех пор, пока само право не сломит силу бесправия (12, с. 54). Но злая ирония истории состоит в том, что эта закономерность проявила себя в то время, когда и элиты, и общество в целом считали, что революция уже свершилась (впрочем, вообще не было понимания, что происходит революция). Поэтому и Указ № 1400, и действия по его реализации, включая подавление вооруженного сопротивления, закончившиеся стрельбой из танков в центре Москвы, были восприняты большинством (и это восприятие затем культивировалось совершенно разными силами, в том числе либерально мыслящими политиками и исследователями) как знак не завершения революции, а вульгарной борьбы за власть.

Конституция 1993: Кто правит и почему?

Конечно, силовой выход из квазидвоевластия – не самая лучшая отправная точка для формирования конституционного сознания. Но роковым для последующего развития оказалось не это. Длительное противостояние двух институтов власти предопределило и соответствующий характер «конституционных страхов».

Понятно, что в проекте Конституционного совещания, выработанном в июле 1993 г. (а именно он стал основой действующей Конституции), было покончено с рудиментами советской идеологии и советской властной конструкции. Однако сила конфликта, в разгар которого рождался этот проект, взаимное неприятие акторов, представлявших институты президента и законодательной власти, оказались столь велики, что «победившая сторона» перенесла свое отрицательное отношение к советским представительным органам и на будущий парламент. Нормативно определив его как политического пигмея, «победители» заложили институциональные основы для персоналистского образа правления. Другими словами, сработал тот самый эффект «path dependence», но уже с обратным знаком.

Только работая в рамках некой идеальной («идеалистической») модели, можно вообразить, что рабочая группа по доработке конституционного проекта станет руководствоваться исключительно стремлением обеспечить эффективную систему сдержек и противовесов. В реальной жизни ожидать такого поведения от людей, многие из которых заинтересованы в создании определенной конструкции власти (а именно от них и зависело окончательное решение), бессмысленно. Так что нынешняя структура публичной власти обязана своим появлением не действию какой-то «матрицы», национального архетипа, политической традиции, а тому, что экономисты называют рациональным поведением. Те, кто отвечал за окончательную подготовку конституционного проекта, видели свою задачу в существенном ослаблении прерогатив представительного органа, мешавшего президенту и его правительству («ответ на конституционные страхи»). Будучи избавлены от видимого сопротивления, они действовали в полном соответствии с условиями, в которых оказались.

Что же это за условия? Собственно, решающим было только одно: отсутствие политического компромисса при создании Конституции. Речь, повторю, идет не о компромиссе с теми, кто отстаивал советский тип власти. Имеется в виду компромисс между разными «фракциями» конституционных сил, т.е. между мировоззренческими единомышленниками – наподобие того, как на Филадельфийском конвенте рождался проект Конституции США. Однако у нас не было своего «конвента». Им не стала ни Конституционная комиссия СНД, ибо в нее входили не только сторонники, но и противники конституционного строя вообще, ни Конституционное совещание 1993 г. Во-первых, его созыв был своего рода удачным политическим ходом в ситуации противостояния. Во-вторых, вся организация совещания явно указывала на то, что оно находится под контролем президента, т.е. одной из сторон конфликта. Наконец, в-третьих, это был лишь совещательный, а не учредительный орган, что выразилось, в частности, в кратковременности его работы и потому довольно поверхностном обсуждении, не позволившем внести существенные коррективы в проект.

Стоит, однако, отметить, что даже после издания Указа № 1400 события могли развиваться по иному сценарию, в рамках которого была возможна более взвешенная конструкция будущей власти. Ведь в Указе предлагалось: «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии». Другими словами, президент был готов к объединению двух проектов. Но вооруженный мятеж в Москве и его подавление (3–4 октября 1993 г.) не позволили этому сценарию реализоваться. 15 октября Б.Н. Ельцин издает Указ № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» 75 , где отсутствует поручение представить к 12 декабря согласованный проект и предусматривается, что в этот день пройдет референдум, на который будет вынесен окончательный текст Конституции.

75

Собрание актов Президента и Правительства РФ. – М., 1993. – № 42. – Ст. 3995.

Правда, процессу доработки конституционного проекта была придана видимость демократизма: «Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля, была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоявшая из представителей президента, правительства, субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Конституционного совещания Государственная палата должна была в сжатые сроки (Президент поставил задачу опубликовать проект Конституции 10 ноября) завершить подготовку документа» (27, с. 370). Но ни состав участников, ни царившая атмосфера, ни даже само место, где шла доработка (здание Администрации президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса. Возражения экспертов, конечно, звучали, но довольно глухо. Главное: их мнения отметались, если не вписывались в общую идею президента, доминировавшего над всеми другими институтами власти. Приведу две иллюстрации.

1. В проекте появилась такая президентская функция, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики» (сейчас она закреплена в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Это было явным заимствованием полномочий Съезда. Такая формула естественна для Конституции, не порвавшей с доктриной полновластия Советов. Однако ее передача президенту противоречила принципу разделения властей. Любопытно, что ни один из основных проектов Конституции, существовавших летом 1993 г. 76 , в том числе и собственно президентский, не предусматривал такой функции, а в проекте Конституционной комиссии РФ она (хотя в туманной формулировке) была закреплена за законодательным органом.

76

Эти проекты можно найти в книге С.А. Авакьяна «Конституция России: Природа, эволюция, современность» (1).

При доработке проекта Конституционного совещания в октябре-ноябре 1993 г. эксперты поставили под вопрос целесообразность закрепления права президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Однако их мнение было проигнорировано. Вот фрагмент из стенограммы одного из заседаний Рабочей группы, об этом свидетельствующий:

«А.А. Котенков 77 :

Коллеги, у меня есть сомнение по поводу исключения части второй, где речь идет о праве Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Дело в том, что касается внешней политики, то здесь можно сослаться на статью 86, где он осуществляет руководство внешней политикой. Что касается внутренней политики, то функции Президента достаточно исчерпывающе изложены в Конституции. Помните, когда мы решали вопрос о включении этого положения, мы говорили, что Президент своими указами может давать основные направления Правительству. Сейчас мы фактически это исключили. И под большое сомнение ставится право Президента теперь своими указами регулировать деятельность Правительства во внутренней сфере…

77

На тот момент – начальник Государственно-правового управления Президента РФ.

Т.Г. Морщакова 78 :

Президент обращается к парламенту, высказывает все позиции, в соответствии с которыми он будет все делать, в том числе и издавать указы. А если он определяет, тогда в какой форме мы должны с вами сказать, что он должен сделать по этому поводу: доклад перед Госдумой или что..?

А.А. Котенков:

То же самое он может изложить в послании, но при этом, по Конституции, он имеет право определять основные направления политики. Если мы это право убираем, то тогда ставится под сомнение его право вмешиваться в эту сферу деятельности.

78

Судья Конституционного суда РФ.

Т.Г. Морщакова:

Это не ставится под сомнение, ведь президент будет определять состав правительства.

А.А. Котенков:

Состав – да, но он не сможет давать ему указания, не будет иметь на это право. Президент издает указы в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А таких полномочий у него нет…

С.А. Филатов 79 :

Давайте напишем: “…в своих посланиях определяет основные направления внутренней и внешней политики”.

79

Тогда руководитель Администрации президента РФ.

А.А. Котенков:

Ее на год можно определить в послании. Но вы поймите, ведь вопрос в другом. Вот президент издал указ, скажем, по каким-то направлениям развития экономики. А правительство говорит: “Извини, дорогой президент, ты не вправе вмешиваться в мою деятельность, поскольку в Конституции у тебя нет такого полномочия”.

Т.Г. Морщакова:

В статье 115.

А.А. Котенков:

В статье 115, уважаемая Тамара Георгиевна, написано: “на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов президента Российской Федерации”. А я возвращаю Вас к статье 90, на основании которой президент издает указы и распоряжения в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А теперь посмотрите все полномочия президента и докажите, что он может издавать указ по хозяйственным вопросам? Нет такого полномочия. А вот если у меня есть полномочие определять основные направления внешней и внутренней политики, независимо от того, в какой форме я это делаю, то я говорю, что в соответствии с определенным мною направлением внутренней политики я могу издать определенный указ, например, об основах жилищной политики. Я имею на это право. Сейчас этого права здесь нет…