Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете. [53] Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы. [54] Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для достижения публичного интереса.

53

Имеются стратегия национальной безопасности, военная доктрина, доктрина продовольственной безопасности, доктрина развития науки, доктрина образования, экологическая, морская и другие, содержание которых так или иначе должно определять структуру расходов бюджета.

54

См., например: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // СЗ РФ 2005. № 31. Ст. 3233; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Например, формула: «право есть творчество в области доброго…» [55] сразу дает критерий проверки вновь создаваемых норм, которые должны быть направлены на доброе, на общее благо. Уместно привести замечание Н. И. Матузова о том, что если политика есть искусство возможного и целесообразного, то право – искусство добра и справедливости, но эти функции не противоречат друг другу. [56] Следует признать, что идеологическая составляющая непосредственно связана с моралью, игнорирование которой может привести к непопулярности и невозможности реализации принимаемых целей и задач. [57]

55

Алфавитная Синтагма иеромонаха Матфея Властаря (1335 г.) / пер. Н. Ильинского. М., 1892. (Репринт (с перенабором). М., 1996). Цит. по: Правое правоведение. М., 2005. С. 3.

56

См.: Российская правовая политика: курс лекций. М., 2003. С. 29.

57

Идеология может быть и неправовой, предлагая, например, в качестве платформы государственной политики следование какой-нибудь экономической концепции без учета положений Конституции Российской Федерации. Так, для разработки проекта уточненной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года была принята идеология «постиндустриального общества», которая предполагает смещение акцента с промышленного развития в сферу производства информационных технологий, индустрии развлечений и массмедиа. Эта идеология диктует отказ от бесплатного образования и здравоохранения, превращение их в рынок образовательных и рынок медицинских услуг, с чем сложно согласиться (итоговый доклад доступен на: http://2020strategy.ru.

Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: «правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику», не отражает ее сущности и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюджете.

Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако, существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъектов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финансовый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неоднороден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется невозможным без повышения значения процедур планирования.

Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего, следует выделить как явление позитивное консервативную бюджетную политику. Такая политика считается нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить высказывание М. М. Сперанского о том, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги» и «главное расстройство финансов есть несоразмерность расходов с приходами», а «соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов». [58]

58

У истоков финансового права… С. 35–37.

Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В. Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов». [59] В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д. [60]

59

Цит. по: Пушкарева В. М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. С. 6.

60

См. подробнее: Комягин Д. Л. Бюджетное право России. С. 78, 102, 128–129.

Резюмируя все вышесказанное в отношении бюджетной политики, можно сформулировать такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о наличии или отсутствии бюджетной политики в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

1.2. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства

Категория «государственное хозяйство» как таковая не является новой для науки финансового права. Теоретико-правовые разработки в сфере финансово-правовых основ государственного хозяйства приходятся еще на период 19–20 века, были упоминания о сущности государственного хозяйства в литературе и более раннего периода. О государственном хозяйстве речь велась в трудах, например, Э. Н. Берендтса («Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. Санкт-Петербург, 1914» – глава II «Права и обязанности подданных в области государственного хозяйства»); [61] С. Ю. Витте («Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах»); [62] Д. Н. Губарева («Записки по поводу русского государственного хозяйства (20 апр. 1888 г.). Рязань, 1888»); Н. Ф. Денисюк («Государственное хозяйство в популярном изложении. Пг., 1915»); Н. А. Крюкова («Государственно хозяйство России по росписям доходов и расходов. М., 1906»); И. Х. Озерова («Основы финансовой науки. М., 1908» (стр. 77–152)); Н. Г. Растеряева («Государственное хозяйство: Курс финансовой науки. СПб., 1904») и др. В литературе встречалось также понятие «финансовое хозяйство государства», упоминаемое в содержании, идентичном государственному хозяйству (Иловайский С. И. («Конспект лекций по финансовому праву, читанных в 1888–1889 академическом году в Императорском Новороссийском университете. Одесса, 1889») (стр. 16)). Во многих работах категория «государственное хозяйство» представлена на уровне исследования слагаемых ее отношений – формируемых государством доходов и осуществляемых расходов, полномочий государственных учреждений по отношению к публичным финансам.

61

Книга переиздана: Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013.

62

Книга переиздана: Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 1997.

Представляется, категорию «государственное хозяйство» следует «вернуть» в понятийный аппарат науки финансового права как вбирающую в себя особенности государства – субъекта, в чьем ведении находятся финансы, которые он использует в целях материально-экономического обеспечения своей деятельности. Государственное хозяйство – это деятельность государства, которая «имеет целью правильное, целесообразное добывание… средств для удовлетворения потребностей» государства. [63] Более того, данную категорию, по мнению автора, с теоретико-правовой точки зрения, а также с учетом подхода формирования понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки нужно «сочетать» с фактом наличия у государства бюджета, без которого его существование затруднительно. Бюджет выступает объективно необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов. В связи с этим автор предлагает категорию «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» как финансово-правовую категорию, охватывающую комплекс отношений и статус государства в сфере финансов.

63

См.: Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 12.

Прежде чем сформулировать понятие предложенной категории, заметим, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства прошел сложные вехи своего становления и развития в условиях совершенствования, усложнения сферы публичных финансов.

Предтечей организованности публичных финансов, в последующем доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства как основополагающих характеристик государства выступают способы «присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Экономисты историю становления государственного хозяйства анализируют сквозь призму формирования власти вождя, короля, обособления его собственности в результате присвоения материальных благ. «Власть и юрисдикция …вырастали на основе …отношений собственности». [64] Становление института собственности, юридическое обеспечение его защиты выступили факторами усиления организованности финансов и совершенствования управления ими в лице уполномоченных государством субъектов.

64

См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009 (серия «Антология экономической мысли»). С. 408.

Впоследствии, за этапами присвоения, получили развитие и юридическое оформление отношения натурального товарообмена, за ними – товарно-денежные отношения, позволяющие распределить денежные средства в интересующих общество и государство формах и задачах. Это послужило прочной основой для становления и официального признания денежной системы, восприятия денег как всеобщего эквивалента, организации централизованной системы денежного обращения. В связи с необходимостью контроля над аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно перешло от слабо организованного, примитивного управления к управлению государственными «делами» посредством организованного учета своих доходов и расходов. В свою очередь, это способствовало усложнению финансовых отношений, выступило почвой для формирования бюджетного метода ведения государственного хозяйства, установления элементов бюджетного устройства государства, оформления юридического регулирования соответствующих ему общественных отношений.

На протяжении столетий практика в сфере финансов и реализация основ государственного строя показали, что управление государством наиболее удобно с организационной и экономической точек зрения осуществлять посредством сосредоточения и использования денежных средств «заключением» их в специальные централизованные фонды, при этом распределять бремя финансирования и реализации задач и функций государства между различными территориальными образованиями в его составе. Сбережение обогащает государство. Как в свое время замети л известный экономист Дж. С. Милль, «однажды произведенное сбережение становится фондом». [65]

65

Милль Дж. С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3-х томах. Том. 1. М., 1980. С. 170, 171.