Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество
Шрифт:
Для Швейцарии актуален вопрос: может ли федеральное правительство принудить изучать в школах второй национальный язык (в качестве второго иностранного), если на кантональных референдумах было принято решение, что в начальной школе преподается только один иностранный язык и им является английский?
Статья 5а Конституции Швейцарии закрепляет обязательность соблюдения принципа субсидиарности. Кантоны являются более низким уровнем государственного управления по сравнению с федеральным. Швейцарские кантоны – суверенные государства, они обладают всеми полномочиями, которые в Конституции не закреплены как федеральные. Обучение в школах, включая преподавание языка, является компетенцией кантонов, а не федерации. Однако федеральная Конституция предписывает федерации и кантонам содействовать взаимопониманию и обмену между различными языковыми сообществами. Таким
В Испании действует обратный принцип. Каталония не является суверенным государством в составе федерации, а представляет автономное сообщество, действующее в соответствии с Уставом автономии, гарантированным Конституцией Испании. Принцип субсидиарности не упоминается в Конституции Испании. Кастильский испанский является единственным национальным языком Испании, и все граждане имеют право изучать и говорить на испанском языке. В автономных сообществах разрешается двуязычие. Поэтому в Каталонии испанский и каталанский языки являются двумя официальными. Поскольку правительство автономного сообщества Каталония несет ответственность за обучение в школах, включая преподавание языка, оно может установить исключительно каталанский язык обучения, если гарантирует, что все учащиеся также изучают испанский язык в школах. Даже без принципа субсидиарности в испанской Конституции центральное правительство может обязать школы Каталонии использовать испанский язык как язык для обучения. В испанском случае отсутствует необходимость в использовании принципа субсидиарности.
Если бы в унитарном государстве, таком как Испания, лингвистическая автономия не была предоставлена региональным сообществам, можно было задать вопрос: был бы принцип субсидиарности полезен для разрешения языковых конфликтов? Возможно, он бы мог помочь в таком случае.
В Германии принцип субсидиарности не был заложен в федеральной Конституции, но Конституционный суд постановил, что по закону федеральный парламент может ввести принцип субсидиарности, регулирующий отношения между государством и автономными институтами. Это было сделано в других областях государственного управления, но не в отношении высшего образования. Поэтому федерация по решению Конституционного суда может передать полномочия по регулированию приема в университеты обратно от университетов к федеральным землям, по крайней мере, частично.
Несмотря на такое состояние позитивного права, автор считает, что принцип субсидиарности может разрешить конфликт по поводу доступа к высшему образованию в Германии. Университеты гораздо лучше подходят для того, чтобы оценивать индивидуальную квалификацию претендентов, по сравнению с возможностями абстрактного регулирования со стороны законодателя.
Во Франции идея новой процедуры приема в университеты состоит в том, чтобы сопоставить право абитуриентов на выбор университета и программы и внутренние правила и возможности учебных программ университетов. Только сами университеты имеют право осуществлять такое сопоставление. Новый французский закон мог бы вернуть власть университетам. Однако в этом случае принцип субсидиарности был инвертирован. Вместо того чтобы предоставить полномочия на принятие решений сначала университетам, а затем государству, законодатель в первую отдал предпочтение государственному механизму, а лишь после этого – университетам. Однако по сравнению с прежней процедурой, которая была полностью централизованной, новая система в конечном итоге дает право университетам принимать решения.
Выводы
Применение принципа субсидиарности в четырех описанных случаях демонстрирует четкие результаты – реальные или виртуальные: в Швейцарии принцип работает, в Испании он может сработать, в Германии он не применяется, а Франция, по мнению автора, ошибается, переворачивая принцип субсидиарности, ставя его с ног на голову.
Конечно, все зависит от того, закреплен ли принцип субсидиарности в Конституции, как, например, в Швейцарии, или в каком-то статутном законе, как в Германии, или же он не существует в законодательстве, как в Испании либо во Франции.
Кто принимает ключевые для школы решения в странах ОЭСР
Марк Агранович
Вопрос распределения полномочий по
управлению школой между уровнями управления интересовал исследователей всегда, но основное внимание, как правило, уделялось совершенствованию управления на уровне школы [33] . Однако особую актуальность он приобрел после публикации анализа результатов PISA-2003, которые однозначно показали, что б'oльшая автономия школ повышает средние по стране результаты учащихся. В данной работе на материалах обследования, проведенного ОЭСР, сделана попытка анализа факторов, влияющих на распределение полномочий по управлению школой между уровнями управления, и связи уровня принятия решений в отношении школы и результатов учащихся в международных обследованиях качества образования.33
Этому, в частности, был посвящен цикл работ Всемирного банка «Decentralized Decision-Making in Schools. The Theory and Evidence on School-Based Management» (The World Bank, 2009) и др.
Описание обследования
В 2017–2018 гг. в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)» проводилось обследование по вопросам управления школой (уровень основного общего образования). В рамках обследования ставились вопросы о том, на каком уровне управления образованием принимаются ключевые для школы решения.
В обследовании рассматривались следующие направления и задачи управления школой:
организация учебного процесса:
– выбор/определение школы для обучения;
– распределение учеников по группам;
– планирование учебного времени;
управление персоналом (раздельно по учителям и директорам школ):
– наем;
– увольнение;
– определение обязанностей;
– условия работы;
– определение уровня оплаты труда;
планирование учебного процесса:
– разработка или выбор образовательных программ;
– выбор предметов, по которым проводится обучение или определяется содержание обучения по предметам;
управление ресурсами:
– распределение средств на повышение квалификации педагогического персонала;
– распределение средств на повышение квалификации директоров школ.
Распределение решений осуществлялось по следующим уровням управления:
– уровень центрального правительства;
– штат;
– провинция/регион;
– субрегиональный уровень;
– местный (муниципальный);
– школа;
– несколько уровней.
В дальнейшем анализе уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один – субнациональный – уровень.
Для каждого уровня и для каждой задачи управления были приняты следующие варианты ответа на вопрос «Принимаете ли вы решение…»:
– полностью самостоятельно;
– после консультаций с другими уровнями управления;
– независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования.
В обследовании приняли участие все страны – члены ОЭСР, кроме Польши, и две страны-партнера: Литва и Российская Федерация. По Бельгии сбор и представление данных осуществлялись раздельно по фламандскому и франкоязычному сообществам, по Великобритании – по Англии и Шотландии.
Некоторые результаты обследования были опубликованы в «Education at a Glance 2018» [34] , другие – доступны в базе данных ОЭСР по статистике образования [35] .
Кто управляет школой? Общие результаты
Обследование показало, что в странах ОЭСР наибольшая доля решений принимается на уровне школы и на национальном уровне. При этом по отдельным направлениям управления школой соотношение полномочий различное (рис. 1). Школа располагает максимальными полномочиями в вопросах организации учебного процесса, затем по убывающей идут планирование учебного процесса, управление ресурсами и управление персоналом.
34
Education at a Glance 2018. OECD, Paris, 2018.
35
<https://doi.org/10.1787/888933805857> (accessed: 22 March 2019).