Восток в новейший период (1945-2000 гг.)

Впервые в государственную систему страны была введена верхняя палата парламента — сенат, непосредственно выражающий интересы субъектов федерации. В сенате провинции представлены поровну. Распределение полномочий между центром и провинциями, в отличие от второй конституции, усилено в пользу субъектов федерации и практически повторяет схему, содержащуюся в конституции 1956 г. Также имеется список наиболее важных вопросов, составляющий сферу исключительной компетенции центра, и список совместной компетенции центра и провинций. В конституции 1973 г. отсутствует имевшийся в первом Основном законе перечень вопросов, находящихся в исключительной компетенции провинций. Вместо этого вопросы, не вошедшие в первый и второй список (так называемые остаточные полномочия), отнесены в ведение провинций.

Нижняя палата — Национальное собрание — имеет преимущества перед верхней. Законопроекты, касающиеся особо важных вопросов, вносятся только в нижнюю палату и после принятия передаются в сенат, который может лишь затормозить процесс прохождения билля, — отвергнутый сенатом проект при повторном одобрении его нижней палатой становится законом. Все остальные проекты вносятся в любую палату, и если одна из них отказывается принять его, то созывается совместное заседание обеих палат, где большинство присутствующих являются членами Национального собрания (237 депутатов против 87 сенаторов). Наконец, при принятии финансовых законопроектов верхняя палата полностью отстранена от процесса — финансовый билль принимается только нижней палатой. В целом можно отметить, что конституция создала механизм власти, в значительной степени обеспечивающий интересы провинций, что обусловлено было и объективными потребностями развития федерации, и самим опытом государства. В то же время конституция сохранила сильные позиции центра.

По конституции 1973 г. Пакистан — парламентская республика, основным признаком чего является ответственность правительства перед парламентом и избрание президента членами высших законодательных органов.

Формально президент обладает довольно широкими полномочиями. Он производит назначения на многие высшие государственные посты — губернаторов провинций, членов Верховного суда Пакистана и высших судов провинций, руководителей трех родов войск и др. Он созывает сессии обеих палат парламента, их совместные заседания, может прервать работу палат, досрочно распустить Национальное собрание.

В то же время конституция ограничила власть президента. Он потерял право назначать премьер-министра и членов кабинета, не является главнокомандующим вооруженными силами страны, не обладает правом отлагательного вето. Указы главы государства должны иметь подпись премьер-министра. В отличие от конституции 1956 г., в соответствии с нынешней, президент не является частью высшей законодательной власти. Эта власть полностью является прерогативой парламента страны. Но самое главное состоит в том, что согласно ст. 48 в осуществлении своих полномочий президент должен обязательно действовать по совету премьер-министра. Отметим, что подобной категоричности не было в конституции 1956 г.

Высшая исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, премьер-министр является главой этой власти. Он избирается большинством голосов нижней палаты парламента, формирует правительство, назначая министров и государственных министров из членов парламента. Любой член правительства может быть уволен в отставку главой правительства. Кабинет министров несет коллективную ответственность перед Национальным собранием. Премьер-министр по должности возглавляет ряд государственных органов, прежде всего, Национальный экономический совет — высший экономический орган страны.

Таким образом, по конституции 1973 г. вся полнота власти сосредоточена в руках главы правительства. Сделанная, собственно говоря, «под Бхутто», конституция, наделив его огромными полномочиями, в немалой степени содействовала росту заложенных в характере этого незаурядного деятеля авторитарных тенденций. Этому содействовала и большая приверженность в тот период пакистанского лидера многим идеям Мао Цзэдуна (даже в быту он стремился походить на «великого кормчего» — так же одевался, носил кепку, требовал называть себя «председатель Бхутто» и т. д.). Особенно усердно он пытался воплотить в жизнь маоистский тезис «партия руководит винтовкой». Иными словами, помня прошлые события в стране, судьбы ее гражданских лидеров, он хотел подчинить армию своему руководству. Для этого энергичный, решительный и довольно молодой лидер (в момент прихода к власти ему было около 44 лет) предпринял различные меры законодательного, организационного и пропагандистского характера.

Как отмечалось выше, по конституции 1973 г. вооруженные силы были подчинены правительству, а на деле — его главе. Опытный политик, З.А. Бхутто стремился не привлекать армию к борьбе с демонстрациями, митингами и другими политическими выступлениями (насколько это позволяла обстановка). Сразу после прихода ПНП к власти из вооруженных сил были уволены 43 высших офицера, в благонадежности которых новый лидер страны сомневался. Были упразднены посты главнокомандующих родами вооруженных сил, место которых заняли начальники штабов трех родов войск, составившие Объединенный комитет начальников штабов во главе с председателем. Этот комитет представлял собой высший военный командный орган, в котором в определенной мере был нивелирован пост «главного военного» — руководителя армии. Высший государственно-политический орган по руководству вооруженными силами страны — министерство обороны — возглавил сам З.А. Бхутто.

Режим создал параллельные и независимые от армейского командования военизированные органы политического контроля и принуждения — Федеральную службу безопасности, полувоенные формирования для подавления внутренних беспорядков и Национальную гвардию, подчиненную руководству правящей партии. Опыт многих стран показал, что эти органы безопасности в критический для власти момент не могут противостоять регулярным воинским частям, в то же время их создание и деятельность вызывают негативную реакцию военных кругов. Именно так произошло и в Пакистане.

З.А. Бхутто внимательно следил за положением в армии и постоянно предпринимал необходимые, по его мнению, акции. Особое внимание он обращал на высшие командные посты, на которые назначались проверенные люди. В марте 1976 г. ключевой пост начальника штаба армии занял командующий корпусом генерал Мухаммад Зия-уль-Хак. Его назначили в обход семи генералов как наиболее благонадежного. Позднее З.А. Бхутто называл этот шаг «самой большой ошибкой в своей жизни».

Важно отметить, что в стране постепенно менялось реальное соотношение сил между гражданской властью и армией. Были восстановлены людской и технический потенциал вооруженных сил. Все пленные возвратились на родину. Горечь и разочарование, связанные с событиями 1971 г., постепенно утихли. Авторитет армии снова начал расти. Во время подготовки всеобщих выборов в 1977 г. в стране все сильнее звучали требования установления контроля армии за их проведением. К тому же З.А. Бхутто не удалось устранить армию от решения внутриполитических задач. В 1974 г. воинские части были направлены в Белуджистан для подавления антиправительственных выступлений и оставались там в последующие годы.

В целом позиции режима З.А. Бхутто слабели. Его бурная реформаторская деятельность вначале породила в народе энтузиазм и большие надежды. Однако, как известно, позитивные результаты экономических реформ положительно сказываются в социальной сфере довольно нескоро, а на первых порах имеют чаще негативные последствия. В стране росла безработица, расширялись районы трущоб. Политика национализации сдерживала увеличение внутренних и внешних капиталовложений. Это препятствовало промышленному росту (в 1975/76 г. он составил лишь 1,5 %) и осложняло проблему занятости населения. Не следует забывать и об объективных трудностях — резком сокращении иностранной помощи, воздействии негативных явлений в экономике Запада, особенно энергетического кризиса. В начале 1970-х годов в Пакистане к тому же чуть ли не ежегодно происходили природные бедствия — засухи, наводнения и т. п.

Готовясь к выборам в парламент. З.А. Бхутто провел серию радикально-популистских мероприятий. В 1976 г. было национализировано несколько тысяч мелких предприятий по переработке сельхозпродукции (мельницы, рисорушки, хлопкоочистительные фабрики). В январе 1977 г. было объявлено о еще одной аграрной реформе, предусматривавшей дальнейшее снижение потолка землевладения. Кроме того, были повышены пенсии рабочим при потере трудоспособности. Объявленные меры носили сугубо пропагандистский характер и остались невыполненными. Что же касается национализации малых агропромышленных предприятий, то этим правительство вызвало широкое недовольство тысяч пострадавших от этих мер людей. Национализация к тому же привела к сбоям в снабжении и спаду производства муки, риса, хлопка-волокна.