Всеобщая история государства и права. Том 2

Взаимоотношения парламента и правительства характеризовались постепенным сокращением влияния парламента на министров в текущей деятельности. За весь век лишь дважды. (1924 и 1979 гг.) и при специфических обстоятельствах парламент выносил вотум недоверия кабинету. Парламент практически ограничил свою деятельность только законодательством. Причем и здесь влияние правительства было определяющим: из ежегодно вносимых 60–70 законопроектов от правительства одобрялось до 90 %, тогда как из 90-100 частных биллей депутатов — не более 15 %. На основании Закона о борьбе с терроризмом 1974 г. в практику вошло требование «спешности» обсуждения правительственного проекта — т. е. практически без прений. Более частым стало «закрытие прений» по тому или иному вопросу (хотя давнее правило «гильотины» применялось редко).

В 1967 г. появился новый конституционный институт, важный для взаимоотношений парламента и правительства — парламентского уполномоченногопо делам администрации, или омбудсмена(институт омбудсмена («жалобщика») возник в 1713 г. в Швеции, это был особый объездчик, принимавший частные жалобы и являвшийся в органы администрации для проверок по ним, предупреждая за 1 день, получил распространение в XX в. в Дании, Норвегии, Новой Зеландии). Он назначался правительством по согласованию с парламентом (который мог его отстранить) и занимался проверкой деятельности министерств в отношении соблюдения гражданских прав (ведомство омбудсмена не могло распространять свой контроль ни на полицию, ни на органы самоуправления, ни на промышленные предприятия). Институт уполномоченного несколько восполнил сокращение собственной парламентской контролирующей деятельности и сделал более непосредственной связь парламента как целостного органа с избирателями.

Правительство

Среди государственных институтов Новейшего времени совершенно исключительное значение продолжало занимать правительство. В реальной политике оно даже превосходило влияние парламента. По-видимому, в таком приоритете правительства проявлялась обратная сторона традиционной двухпартийной системы («Двухпартийная система, — по отзыву видного британского правоведа, — неразрывно связана с политической традицией, согласно которой первостепенное значение имеет правительство как таковое, а взгляды и пожелания избирателей или членов парламента сводятся к простой альтернативе — выступлению «за» или «против».»(Л.С. Эмери. Мысли о конституции. — 1947 г.)).

Новейшее время характеризовалось дальнейшим сокращением влияния монарха на государственные дела и, напротив, возрастанием власти премьер-министра. За монархом номинально сохранились существенные конституционные права: право советовать правительству, право поощрять к действиям в каком-либо направлении, право предостерегать. Однако реальные рычаги влияния все более и более попадали в ограничения конституционных обычаев (монарх воздерживается от прямого участия, от политических заявлений и т. п.). Выбор премьер-министра конституционно остался за монархом, и бывали случаи, когда этот выбор не находился в точном соответствии с пожеланиями парламентских фракций.

В Новейшее время должность премьер-министра приобрела самостоятельный конституционный статус. (Вплоть до конца XIX в. это был во многом условный пост, взаимосвязанный с руководством финансам.) В законе 1917 г. впервые была отдельно упомянута должность премьера, самостоятельное его значение признано Законом о министрах короны (1937 г.). К середине XX в. уже было общепризнано, что премьер представляет главу правительства и не возглавляет конкретных ведомств. С другой стороны, закрепился конституционный обычай (с 1920-х гг.), что премьер выбирается только из членов Палаты общин, хотя не менее половины членов правительства по должности составляют лорды. Премьеру как лидеру преобладающей в Палате общин партии принадлежит право решать вопрос о роспуске парламента, и по обычаю монарх должен в этом следовать его просьбе. Также по личному представлению премьера производятся монаршие назначения в пожизненное пэрство по закону 1958 г., награждения большинством британских орденов, титулами и т. п. Премьер определяет и персональный состав правительства (разумеется, в соответствии с пожеланиями партий).

Состав правительства на протяжении XX в. количественно вырос. В начале века кабинет составляли 20–23 министров и традиционных высших должностных лиц. Закон о министрах короны (1937 г.) допускал наличие постов 8 государственных секретарей, 33 парламентских секретарей. В дальнейшем, однако, государственная практика пошла по пути численного роста правительства, и к концу века оно достигало 90-100 чел. В составе правительства выделяются, как минимум, четыре категории членов; 1) главы ведомств, т. е. государственные секретари и лорды, 2) министры «без портфеля», которые появились с 1915 г., и лорды специальных поручений, 3) государственные министры — заместители первых, должности которых были учреждены в 1969 г., 4) младшие министры, или парламентские секретари, 20–22 важнейших из них традиционно и составляют Кабинет. В 1962 г. была сделана попытка учредить пост 1-го госсекретаря (заместителя премьера), но позднее должность как-то забылась.

Основные права Кабинета были установлены специальным докладом в 1918 г. В соответствии с ним на Кабинет возлагались полномочия по (1) окончательному определению политики, (2) руководству всем исполнительным аппаратом, (3) постоянной координации работы министерств и ведомств. Самостоятельная роль Кабинета возросла сравнительно с XIX в. еще и потому, что практически перестал функционировать Тайный совет монарха (последний раз в полном составе он собирался лишь в 1835 году —!). Полномочия правительства, Кабинета, расширились еще более в связи с институтом делегированного законодательства.

Делегированное законодательство(т. е. право правительства издавать конкретные законоположения на основании общего законодательного поручения парламента) — не новый для британского парламентаризма институт, оно имело место еще в XVI–XVIII вв. В Новейшее время оно приобрело особое значение, практически закрепив постоянные и неограниченные в большинстве вопросов полномочия за правительством. Законами об обороне 1914–1915 гг. парламент предоставил правительству право запрещать любую коммерческую или общественную деятельность «в интересах государственной безопасности». На основании Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г. (принятого вслед широким общественным волнениям) правительство получило право вводить чрезвычайное положение в стране, если наличествует угроза препятствования группой лиц снабжению населения. Серией актов 1931 г. о финансах, о золотом стандарте, о пищевых продуктах и т. п. правительству были предоставлены законодательные права в важнейших экономических областях. Законом об обороне 1939 г. правительство получило право принудительно выкупать любое имущество у частных лиц и корпораций (кроме земли), вступать во владение любым имуществом. Наконец, специальным законом 1946 г. делегированное законодательство из временного было преобразовано в постоянный конституционный институт; вопросы государственной безопасности, обеспечения «жизненно важных функций» государства были признаны постоянным предметом законодательных распоряжений правительства. Позднее эти права неоднократно расширялись по специальным поводам: например, по вопросам борьбы с терроризмом.

Правительственный аппарат

Важную роль в текущей работе правительства приобрели его специальные органы и комитеты. Их значение в особенности определилось тем, что Кабинет работал, по сути, тайно и решения принимались премьером от имени всего правительства. Первый комитет — имперской обороны — был учрежден в 1904 г. он представлял собой консультативный совет премьера, действующий на основании его поручения и его властью. Особо важное значение получил комитет по атомной энергии (1954 г.). Всего к 1979 г. при Кабинете (по сути, при премьере) существовало 25 постоянных комитетов (в составе 5–7 чиновников и специалистов) и до 130 общеконсультативных по разных вопросам. Постоянными были комитеты чрезвычайных дел, внутренней и социальной политики, госбюджета, иностранных дел, радиовещательный, парламентский, сельскохозяйственный и др. Их решения переоформлялись постановлениями Кабинета и стали, практически, самостоятельной правительственной деятельностью. На совершенно особом положении находился Центральный штаб анализа и политики (1970 г.), где вырабатывались общие политические рекомендации (упразднен в 1983 г.). Начиная с 1916 г. функционирует самостоятельный Секретариат Кабинета, в 1930-е гг. в нем появился Экономический отдел, другие специализированные органы.

Центральная администрациясущественно разрослась на протяжении XX в. Принципиально новые министерства транспорта, сельского хозяйства, пенсий, здравоохранения, труда появились в 1916–1919 гг. в связи с общим расширением экономической и социально-регулирующей функции государства. Значительные реорганизации системы министерств пришлись на 1940-е и 1960-е гг., когда в итоге их сложилось более 40. На конец века в Великобритании насчитывалось до полутора десятка крупных министерств: внутренних дел, обороны, иностранных дел и по делам Содружества, гражданской службы (ликвидировано в 1981 г. с передачей контроля за служащими в Казначейство), финансов, торговли и промышленности, занятости, образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения и др. Ряд из них, например по делам окружающей среды или торговли и промышленности представляли, по сути, суперминистерства с большими полномочиями и разветвленным аппаратом на местах. Важные реорганизации коснулись и самих традиционных областей управления — ведомств иностранных дел и военных: в 1918 г. собственно ведомство иностранных дел объединилось с дипломатическими представительствами, в 1964 г. из ряда военных ведомств и министерств сформировалось общее Министерство обороны.

Помимо собственно исполнительных органов в Великобритании возник целый ряд ведомств с экономически регулирующими функциями, как правило, связанных с максимально национализированными отраслями: Центральное управление энергоснабжения (1926 г.), Департамент по гарантиям экспортных кредитов (1919 г.), Аэрокосмическая корпорация (1947 г.), Нефтяная корпорация (1976 г) и др. Их возникновение свидетельствовало о возрастании доли прямого экономического и хозяйственного управления в системе функций западного государства. Многие из таких органов подчинялись соответствующим министерствам, располагали местным аппаратом управления (с параллельным сокращением полномочий местного самоуправления — в делах здравоохранения, автотранспорта, газо- и энергоснабжения и др.).