Актуальные проблемы Европы №3 / 2013

В начале 2003 г. натовцы приступили также к реформированию аппарата Министерства обороны Афганистана. Очередной накал страстей между пуштунами и непуштунами теперь уже вокруг этого вопроса, и особенно по квотам и кандидатурам на высокие посты, вновь обострил подогревавшееся западными представителями и влиятельным прозападным крылом Временной администрации взаимное недоверие между бывшими «северянами» и «новыми пуштунами» во властных структурах Кабула.

Актуальной задачей СССР в Афганистане 80-х годов прошлого века наряду с проведением совместных с афганской армией боевых операций было создание административно-управленческих «ядер» в провинциях. Они предназначались для выполнения координирующей роли по обеспечению влияния правительства страны в регионах. В «ядра» входили также представители практически всех групп гражданских и военных советников и т.д. Уже к лету 2002 г. с аналогичными проблемами в этой стране столкнулись и военно-политические представители США и других стран НАТО. Наряду с военными аспектами проблемы Вашингтон и его союзники были вынуждены начать выработку новых, более эффективных алгоритмов социально-политической и экономической работы в Афганистане.

Изучив опыт СССР, в конце 2002 г. США выдвинули концепцию «военно-гражданских региональных команд» (Joint Military-Civilian Regional Groups) с участием ряда структур МООНСА. Идея была поддержана сначала Берлином и Лондоном, а затем и другими союзниками. Позднее появился термин «Совместные региональные команды» (Joint Regional Teams), которые «злые языки» в МООНСА немедленно окрестили «Joint Rembo Teams», но в конце концов закрепилось общее название «Провинциальные восстановительные команды» (Provincial Reconstruction Teams) – ПВК. Помимо США наибольшую активность в их создании проявляли Германия и Великобритания. Немцы фактически были первыми, кто изъявил готовность взять на себя ответственность за один из «островов» и самостоятельно выполнять там все необходимые функции. При этом первоначально многие исходили из того, что программа ПВК должна была действовать вне рамок общей операции Альянса. Однако Вашингтон, опираясь на поддержку немцев и англичан, настаивал на том, чтобы безопасность команд обеспечивалась войсками союзников. Идея ПВК активно лоббировалась ими и на заседании группы экспертов «восьмерки» в Париже по содействию безопасности Афганистана 20 мая 2003 г.; другим ее членам также предлагалось взять на себя их формирование в Герате, Кандагаре, Джелалабаде и Кабуле 14 .

14

В начале 2003 г. американцы обратились к российской стороне с предложением об участии в ПВК в Кундузе, но получили отрицательный ответ.

В то же время и среди наиболее активных сторонников расширения системы команд не обходилось без противоречий. Так, из-за опасений возможных потерь англичане уклонились от создания своей ПВК в крайне нестабильном Кандагаре (на чем настаивали американцы и афганцы), мотивировав это своей ангажированностью в неспокойной иракской Басре 15 . Да и в целом, несмотря на достигнутое в НАТО понимание необходимости «собраться в единый кулак» для скорейшего завершения миссии в Афганистане, принимать решения в каждом конкретном случае бывало весьма сложно. Особенно это касалось участия подразделений союзников в боевых операциях в наиболее сложных регионах юго-востока страны, для чего те зачастую не имели ни подготовки и опыта, ни соответствующего оснащения. В этой связи, призывая партнеров к единству, администрация США была вынуждена все чаще вполне определенно намекать на то, что, по существу, речь идет о стратегической судьбе самого Альянса (2).

15

Весной 2003 г. в Мазари-Шериф как в более безопасное место было направлено 50 военнослужащих Великобритании (вместо предлагавшихся 200 человек).

Для реализации экономических аспектов своей деятельности США запланировали очередное двукратное увеличение ассигнований на социально-экономическое восстановление страны. Особое внимание уделялось объектам инфраструктуры. Тем не менее, несмотря на все усилия, ключевой проблемой Афганистана продолжало оставаться отсутствие безопасности, которую западные страны, в том числе, рассчитывали обеспечивать и через расширение системы ПВК. В окончательном варианте они должны были включать тесно связанные гражданский и военный компоненты.

Три «столпа» их деятельности были сформулированы как обеспечение безопасной атмосферы для оказания гуманитарной помощи; содействие центральному правительству, армии и неправительственным организациям; укрепление позиций властей за пределами Кабула. Гражданский компонент ПВК включал политические, экономические и гуманитарные аспекты деятельности таких команд. Военный компонент основное внимание уделял проблематике обеспечения безопасности, организации беспрепятственных перевозок, оказания медицинской помощи и инженерного содействия. В области борьбы с наркотиками ПВК были призваны помогать властям путем предоставления информации, проведения разъяснительной работы среди населения, поддержки соответствующих операций афганской армии, оказания помощи в подготовке персонала и пр. В связи со все более тесной увязкой производства наркотиков с деятельностью вооруженной оппозиции в октябре 2008 г. на встрече министров иностранных дел стран Альянса было принято решение о дальнейшей интенсификации соответствующего содействия кабульским властям со стороны НАТО–МССБ (ликвидация производственных мощностей, применение мер принуждения к выявленным производителям наркотиков, если установлена их связь с повстанцами).

Вместе с тем как сама идея создания ПВК, так и их конкретная деятельность поначалу были с настороженностью встречены в МООНСА и действующими в Афганистане международными неправительственными организациями, которые опасались возможности в этом случае ограничения своей самостоятельности. Некоторые члены правительства, приветствовав идею в целом, тем не менее высказались за более детальную проработку взаимодействия ПВК с местными исполнительными органами. Настороженность, особенно у представителей национальных меньшинств северных районов, вызывали и первоначальные планы разместить ПВК в основном в этих регионах, в которых до 2009 г. серьезной активности талибов практически не наблюдалось (положение изменилось позднее, когда в результате активизации операций коалиционных сил многие боевики начали передислоцироваться на север страны). Элиты национальных меньшинств усматривали в таких действиях прежде всего стремление властей, используя инструменты ПВК, обеспечить свой полный контроль над непуштунскими анклавами, в том числе из-за опасения роста там сепаратистских настроений 16 . Тем не менее к октябрю 2004 г. ПВК были созданы в северных провинциях, а в следующем феврале объявлено о расширении операций МССБ–НАТО на запад, и к осени под их контролем находилась уже почти половина территории страны. Одновременно шла подготовка к третьему этапу – расширению сферы деятельности команд в южном направлении. Учитывая особую сложность обстановки в этих районах, на встрече в Брюсселе в декабре 2005 г. министры иностранных дел стран Альянса одобрили специальный план, который был реализован к концу лета следующего года 17 .

16

Это было вызвано перманентной настороженностью правительства Х. Карзая по отношению к лидерам бывшего Северного альянса. За всем этим просматривалась стратегическая задача – любым путем восстановить доминирование во всех властных структурах страны пуштунского фактора, который был, в частности, нарушен структурой Временной администрации, составленной на конференции в Бонне. При этом игнорировался тот объективный факт, что в связи с активным ростом самосознания национальных меньшинств Афганистана, который начался на рубеже 60-х и 70-х годов прошлого века, такие подходы все больше становились анахронизмом. Еще одним немаловажным аспектом линии на то, чтобы поначалу создавать ПВК преимущественно на севере страны, была необходимость обеспечения контроля за ключевыми коммуникациями Северного Афганистана.

17

К тому времени под контролем МССБ–НАТО находилось 13 ПВК на севере, западе и юге Афганистана, охватывая три четверти его территории. В 2010 г. в стране насчитывалось 27 ПВК.

Последний этап расширения деятельности МССБ–НАТО был ориентирован на восточное направление, а полное завершение проекта состоялось в начале октября 2006 г., охватив всю территорию ИРА. К тому же времени был завершен пересмотр соответствующих оперативных планов союзников, а также было увеличено количество инструкторов в афганской армии. Саммит НАТО 2008 г. в Бухаресте, подчеркнув неразрывную связь между поддержанием стабильности в стране и наращиванием содействия ее развитию, одобрил концепцию комплексного подхода к проблемам безопасности, управления и развития Афганистана.

Помимо наращивания военного компонента операции США и НАТО в Афганистане к осени 2002 г. значительно расширялась и скоординированная экономическая помощь Запада этой стране. Данное направление становилось важнейшей составляющей всей операции коалиционных сил, в том числе для нейтрализации пропаганды талибов и отвлечения населения от сотрудничества с ними. При этом помощь начинала постепенно охватывать и наиболее неспокойные восточные и юго-восточные регионы страны. Для обеспечения бесперебойной транспортной связи с ними Кабула Вашингтон (а также Евросоюз, Саудовская Аравия и Япония) выделил около 200 млн. долл. на восстановление автодороги Джелалабад – Кандагар и далее через центральные в западные районы страны. В ключевые афганские ведомства, в том числе экономические, было направлено более 200 американских советников. Наряду с США наибольшей активностью в предоставлении помощи регионам с преимущественным пуштунским населением отличалась Германия, и в конце октября с участием посла Р. Эберле в Берлине состоялись предметные межведомственные консультации. К тому же времени очередная партия гуманитарной помощи поступила в эти регионы от ЕС.

По линии коалиционных сил дополнительное внимание стало уделяться строительным подразделениям (к тому периоду они уже восстановили более ста различных объектов) за счет увеличения их финансирования и значительного укрепления инженерного персонала, в том числе для расширения так называемого малого строительства (дороги местного значения, мосты, арыки, общественные здания и пр.). В этом же контексте проводилась и линия на поощрение создания, финансирование и активное взаимодействие с так называемыми «малишами» – племенными ополченцами. Командование сил коалиции передавало им также часть захватываемого в ходе боевых операций оружия, а старейшинам «малишей» – ежемесячное денежное содержание. В общую канву такой линии вписывались и негласные контакты американских представителей с так называемыми «умеренными талибами». Вместе с тем практика нанесения коалиционными силами бомбовых ударов по населенным пунктам с предположительным нахождением в них талибов встречала все более резкое неприятие среди населения, а также со стороны местных и центральных властей. На этой же почве произошли первые антиамериканские демонстрации и в Кабуле, что, так же как ранее террористический акт против германских военнослужащих, было неприятной неожиданностью и для афганских властей, и для Вашингтона.

Дальнейшие события в Афганистане продолжали свидетельствовать о том, что массированное военно-политическое и экономическое присутствие натовцев не только не смогло кардинально изменить обстановку в стране, но, наоборот, сопровождалось дальнейшей эскалацией вооруженного противостояния и гражданской войны. Помимо активности талибов и неэффективности государственных структур ИРА в целом существенное негативное влияние на обстановку оказывали и перманентные разногласия между западными союзниками по вопросу увеличения своих контингентов и объемам экономического содействия стране, а также усугубляющаяся ненадежность Пакистана в качестве основного регионального партнера НАТО в афганском вопросе. Негативный контекст развития обстановки в ИРА дополнялся и начавшимся в 2008 г. в США и Западной Европе экономическим кризисом. Это приводило к значительному росту обременительности военных расходов Альянса в Афганистане и расширению в странах НАТО протестных настроений против пребывания войск Альянса в этой стране. Учитывая тупиковую ситуацию и жесткую критику политики администрации Дж. Буша на афганском (а также иракском) направлениях, новый президент США Б. Обама обещал завершить военные операции в этих странах. 27 марта 2009 г. была обнародована обновленная стратегия по Афганистану, тесно увязанная с политикой США в отношении Пакистана (стратегия «АфПак»). Было объявлено о дополнительном направлении на юг и восток страны 17 тыс. военнослужащих и еще 4 тыс. – для форсированного обучения личного состава АНА и полицейских. Одновременно вновь планировалось существенное увеличение содействия экономическому и гражданскому секторам страны, а партнеры призывались к аналогичным шагам (26). В декабре того же года была принята на вооружение так называемая «Afghan First Policy». Ее задача заключалась в обеспечении максимально позитивного влияния пребывания в Афганистане консолидированных МССБ, в усилении вклада инфраструктур Альянса в поддержку афганской экономики (увеличение местных закупок и сервисных услуг, использование афганских компаний и наем местной рабочей силы, создание новых рабочих мест в промышленном, сельскохозяйственном и торговом секторах и пр.).

1 декабря 2009 г., выступая в военной академии Вест-Поинт, Б. Обама принципиально развил стратегию «АфПак», открыто поставив вопрос об обеспечении с лета 2011 г постепенного (к концу 2014 г.) вывода войск и о передаче стратегического контроля афганским органам безопасности и правопорядка. Это позволило бы сконцентрировать основное внимание союзников на интенсивной подготовке афганских военнослужащих и полицейских. Помимо продолжающейся деградации военно-политической обстановки в стране особое влияние на принятие такого решения оказали усугубляющееся недоверие между Кабулом и Вашингтоном на политическом уровне, а также между натовскими (прежде всего американскими) и афганскими военнослужащими, устойчивая аллергия населения на пребывание иностранных вооруженных сил, рост потерь в войне и психологическая усталость личного состава контингентов союзников. Немаловажное значение имело и усиление негативизма в общественных настроениях в США и других странах НАТО в отношении войны в Афганистане в целом, влияние мирового экономического кризиса на материальное обеспечение военной операции. Весьма значительную роль, по существу, сыграло и вынужденное признание Западом провала попыток «демократизаторства» в ИРА по западным образцам и построения в стране общества по образцу западной модели управления. Основными причинами того, что, несмотря на «высокую степень гибкости и приспособляемости», Вашингтону не удавалось добиваться успеха, американские эксперты наряду с «разноголосицей в Белом доме» в отношении поиска наиболее эффективных путей разрешения афганского кризиса, называли «чрезвычайную неподатливость базовых проблем страны» к вариантам их решений (23, с. 34–35).