Актуальные проблемы Европы №4 / 2016

Накануне встречи G20, стремясь проиллюстрировать идею о глобальном характере миграционного кризиса, Юнкер указал, что каждый 122-й человек в мире – беженец, перемещенное лицо или ищущий убежище. «Если бы все они составляли население одной страны, – продолжил председатель Комиссии, – это была бы двадцать четвертая по размерам страна в мире. Миграционный кризис – глобальная проблема, а проблемы такого рода требуют от нас общего ответа» [G20 summit.., 2015]. Вопрос в том, готовы ли страны мира дать общий ответ и есть ли он у них? В ходе встречи в Анталье и последовавшего неформального саммита ЕС на Мальте с участием стран исхода мигрантов ЕС начал переговоры с Турцией в надежде на ее содействие в сдерживании миграционных потоков из Сирии транзитом через Турцию в Европу. Два чрезвычайных саммита ЕС–Турция в октябре и ноябре 2015 г. имели результатом «План действий ЕС–Турция по противодействию миграционному кризису». План нацелен на совместную помощь сирийским беженцам и одновременно на противодействие нелегальной миграции посредством возвращения из ЕС в Турцию нелегалов и борьбу с криминальными сетями контрабандистов.

План действий ЕС изначально предусматривал финансовую помощь Турции в 3 млрд евро (500 млн непосредственно из бюджета ЕС, остальная сумма – от государств-членов). В обмен на это предполагалось, что Турция создаст достойные социально-экономические условия для беженцев, откроет свои рынки труда для них, будет задерживать нелегальных мигрантов и с июня 2016 г. ответственно выполнять Соглашение с Евросоюзом о реадмиссии. Со своей же стороны Турция выдвинула к ЕС требования, гораздо более содержательные, чем простое согласие принять финансовую помощь: ускорение переговоров о вступлении в ЕС и либерализацию визового режима для своих граждан, а точнее – отмену шенгенских виз [Bulletin Quotidien.., 2015]. Надо ли говорить о проблематичности вероятности их выполнения в ближайшее время в условиях социально-экономического и миграционного кризисов, поразивших Европу? Правда, финансы будут поступать частями, в зависимости от выполнения Турцией обязательств по плану. Надо отметить, что государства-члены крайне неохотно соглашаются выделять финансовую помощь Турции, несмотря на принятое совместно решение и включение соответствующего положения в План действий. Нежелание государств-членов выполнять финансовые обязательства еще больше осложняет их отношения с институтами ЕС.

Не так просто пройдет и либерализация визового режима: Комиссия ЕС готовит отчет о выполнении Турцией 70 критериев, необходимых для отмены виз. Тем не менее Европейский союз попадает в зависимость от желания и возможностей Турции сотрудничать в преодолении миграционного кризиса, он вынужден оказывать финансовую помощь Турции, а также вернуться к замороженным переговорам о вступлении страны в ЕС. Турция же демонстрирует стремление не к взаимодействию, а скорее к торгу, отказываясь впускать в свои воды даже корабли НАТО, привлеченные к операции по остановке контрабанды людей в феврале 2016 г. Такая ситуация чревата осложнением международных отношений.

И все же сотрудничество с Турцией выходит на первый план в процессе урегулирования миграционного кризиса. Об этом свидетельствуют полные оптимизма заявления руководства ЕС и государств-членов после специального саммита ЕС–Турция 7 марта 2016 г., в ходе которого сторонам удалось прийти к согласию по шести основным принципам, которые ранее уже были включены в совместный План действий [Statement.., 2016]. В соответствии с этими принципами ЕС обязуется:

– высылать за счет ЕС всех мигрантов, прибывших из Турции в Грецию нелегально (т.е. воспользовавшись услугами контрабандистов);

– за каждого высланного в Турцию нелегального мигранта забрать содержавшегося в Турции легального претендента на убежище;

– ускорить выполнение «дорожной карты» по продвижению Турции к безвизовому режиму, с тем чтобы отменить шенгенские визы для турецких граждан к середине июня 2017 г.;

– произвести выплату Турции оговоренной ранее суммы 3 млрд евро для осуществления Плана действий и принять решение о дополнительном финансировании для содержания в стране сирийских беженцев;

– подготовить в ближайшие сроки открытие новых глав в переговорах о вступлении Турции в ЕС;

– сотрудничать с Турцией в целях улучшения гуманитарной ситуации в Сирии, чтобы обеспечить местным жителям и беженцам проживание в безопасных районах.

Председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер выразил надежду, что соглашение с Турцией изменит существующую ситуацию. Главы государств-членов поддержали Юнкера, заявив, что реализация принципов сотрудничества позволит разрушить бизнес контрабандистов (ранее такие же надежды возлагались на военно-морскую операцию «София», но они не оправдались).

Однако оптимизм Комиссии и стран ЕС разделяют далеко не все даже в самом ЕС. Так, депутаты Европарламента совершенно справедливо ставят вопрос о легитимности соглашения между ЕС и Турцией, а также о том, как выглядят действия ЕС с точки зрения морали. Они утверждают, что «неспособность руководства ЕС выполнить свои международные обязательства отдает европейцев на милость авторитарному режиму Турции, который уходит все дальше от фундаментальных ценностей Европейского союза» [Bulletin Quotidien.., 2016 d]. По существу, ЕС готов пожертвовать политическими принципами при торге с Турцией в довольно призрачной надежде на спасительную помощь Турции. Европарламентарии также выразили сомнения в совместимости высылки людей, претендующих на убежище, с положениями международной Женевской конвенции о беженцах.

Совершенно очевидно, что такая позиция Европарламента, блюстителя соблюдения прав человека и демократических принципов, станет препятствием к осуществлению плана, во всяком случае к получению бонусов, которые Евросоюз предлагает Турции, – безвизовый режим и вступление в ЕС, которые невозможны без одобрения Европарламента.

В том же ключе последовала и незамедлительная реакция Верховного комиссара ООН по делам беженцев, который выразил «глубокую обеспокоенность» готовящейся дискриминацией ищущих убежище. Верховного комиссара поддержала и правозащитная организация «Amnesty International», которая, кроме всего прочего, выразила сомнение в том, что Турцию можно считать безопасной страной [Bulletin Quotidien.., 2016 d]. Таким образом, возможности осуществления Плана действий не столь очевидны, как декларируют лидеры ЕС.

Финансирование, которое также входит в число направлений деятельности по урегулированию миграционного кризиса, осуществляется через Региональный трастовый фонд ЕС для урегулирования кризиса в Сирии (500 млн евро выделено для этой цели), а также через Чрезвычайный трастовый фонд для достижения стабильности и искоренения коренных причин нелегальной миграции в Африке (1,8 млрд евро). Государства-члены, вынужденные нести все тяготы миграционного кризиса, могли рассчитывать на помощь из Фонда по убежищу, миграции и интеграции, а также Фонда внутренней безопасности (всего 100 млн евро). 300 млн евро предоставил в 2015 г. Фонд европейской политики соседства. В результате в 2015 г. Греция получила около 42 млн евро помощи на обустройство регистрационных лагерей, а Италия – около 58 млн евро [The EU’s response.., 2015, p. 10]. Финансирование не помогло Греции вовремя выполнить свои обязательства к концу 2015 г., однако подействовала угроза Комиссии исключить страну из Шенгена к весне 2016 г., если греческое правительство не продемонстрирует надлежащих усилий, чтобы остановить поток мигрантов. К середине февраля 2016 г. все пять запланированных центров начали функционировать.

Влияние внешней миграции на внутриполитические процессы в ЕС

Притом что были предприняты различные меры институционного, правового и финансового характера в сферах предоставления убежища и усиления охраны внешней границы Евросоюза, миграционный кризис выявил серьезные изъяны в административной практике государств-членов по соответствию стандартам ЕС в сфере охраны границ и предоставления убежища. Комиссия полна решимости добиваться осуществления своих планов и в сентябре 2015 г. объявила о 40 штрафных процедурах против стран-нарушителей, которые не смогли надлежащим образом инкорпорировать положения европейских директив об убежище в свои национальные законодательства. Еще восемь подобных процедур против Греции, Хорватии, Италии, Мальты и Венгрии Комиссия начала в конце 2015 г.

Такое положение дел заставляет экспертов говорить не только и не столько о миграционном кризисе, сколько о кризисе институциональном, демонстрирующем неспособность руководства ЕС и государств-членов управлять чрезвычайной ситуацией [Tsourdi, 2016, p. 5]. В то же время Комиссия тверда в своем намерении заставить государства-члены подчиняться общим требованиям и в целом усилить наднациональный компонент в иммиграционной политике. Об этом свидетельствует активное продвижение идеи о создании Европейского агентства охраны морских и сухопутных границ с бюджетом в 31,5 млн евро (в дополнение к средствам ФРОНТЕКС на 2017 г.), выдвинутой в Сообщении Комиссии об эффективной охране внешних границ Европы [Communication.., 2015 d], к которому прилагается и пакет соответствующего законодательства. Новую структуру полувоенного характера предполагается сформировать на основе действующего агентства ФРОНТЕКС и национальных пограничных служб, которые по-прежнему будут нести ответственность за охрану своего участка границы.