Актуальные проблемы Европы №4 / 2016

2) охрана границ и спасение терпящих бедствие в Средиземном море;

3) укрепление общей политики предоставления убежища – реформа существующей системы;

4) совершенствование интеграции легальных мигрантов; в частности пересмотр положений директивы о «голубой карте» для привлечения высококвалифицированных мигрантов.

«Европейскую повестку дня» с энтузиазмом поддержал Европарламент, а также главы государств и правительств, которые на саммите в июне 2015 г. заявили о необходимости «всеобъемлющего и систематического подхода» к урегулированию кризиса. Такой подход, в частности, включал дипломатические усилия Высокого представителя Могерини и внешнеполитической службы в поддержку деятельности ООН по формированию правительства в Ливии, в оказании давления на Турцию, западнобалканские страны, государства Африки, с тем чтобы побудить их к более тесному сотрудничеству по искоренению причин массовой нелегальной миграции [European Council.., 2015].

Правовые и политические инструменты

Одно из центральных и самых противоречивых предложений «Повестки дня» – учреждение временной системы расселения ищущих убежище по государствам – членам ЕС. Смысл внедрения этого механизма – во временном отступлении от принципов Дублинского регламента, который определяет, что первая из стран ЕС, куда ищущий убежище попадает, несет ответственность за рассмотрение его ходатайства. В соответствии с новой системой предполагалось ввести иную модель распределения на основе определенных критериев: ВВП страны, численности населения, уровня безработицы, а также количества уже принятых ходатайств об убежище.

Основываясь на инициативе Комиссии, Совет ЕС с большим трудом при отсутствии консенсуса государств-членов в сентябре 2015 г. принял решение о временном размещении 120 тыс. ищущих убежище из Греции и Италии в течение двух лет [Council decision.., 2015, p. 7]. Кроме того, государства-члены обязались принять еще 20 тыс. человек из лагерей беженцев в странах Ближнего Востока. Первое переселение состоялось в октябре 2015 г., когда самолетом из Италии в Швецию были отправлены 19 беженцев из Эритреи; через 12 дней еще 19 эритрейцев и сирийцев были перевезены в Швецию и 48 в Финляндию. В ноябре намерение забрать из Греции 30 ищущих убежище выразил Люксембург. В результате к марту 2016 г. в Финляндию, Швецию, Люксембург, Францию, Испанию и Германию переселились всего 885 человек. При таких темпах, по подсчетам экспертов, для расселения по плану потребовалось бы 750 лет [The EU’s response.., 2015, p. 6; Bulletin Quotidien.., 2016 c]. Более того, есть ли смысл говорить о расселении 160 тыс. человек в то время, когда в начале 2016 г. число мигрантов, прибывших в ЕС с начала кризиса, перевалило за миллион?

Вторая мера, предпринимаемая для расселения ищущих убежище, – создание регистрационных лагерей в «горячих точках» на территории Греции и Италии. Для этого предполагалось задействовать оперативные возможности агентств ФРОНТЕКС, Европола и ЕБПУ, которые должны были направить экспертов для идентификации прибывших – дактилоскопии и интервьюирования, чтобы отличить потенциальных беженцев от экономических мигрантов, а также подготовить к высылке тех, кому отказано в получении статуса беженца. Совместные оперативные штабы, в которых работают специалисты из европейских агентств совместно с национальными службами, разместились в шести регионах Италии и на островах Греции. Комиссия втрое увеличила финансирование операций ФРОНТЕКС «Тритон» и «Посейдон» в Средиземноморье и значительно расширила штат сотрудников агентства для работы в регистрационных центрах. ФРОНТЕКС получил полномочия участвовать в совместных операциях по высылке нелегальных мигрантов. ЕПБУ также получило дополнительные финансирование и штатные единицы. Пропускная способность центров – тысяча человек, которые в течение 72 часов должны быть зарегистрированы и отправлены по назначению – или на расселение по государствам-членам, или на высылку. Особо важной задачей сотрудников центров в условиях возрастания террористической угрозы становится выявление джихадистов, которые пытаются проникнуть в ЕС под видом беженцев.

Как и многие другие разумные предложения Комиссии, планы увеличения штатов сотрудников агентств реализуются крайне медленно. Так, на начало 2016 г. в Италию прибыли всего восемь экспертов из государств – членов ЕС, в Грецию – 12 и с ними один сотрудник ЕБПУ [Сarrera, Den Hertog, 2016].

Дифференциация экономической и вынужденной миграции

По мере разрастания кризиса обострилась и традиционная проблема, которая возникает в ходе приема и регистрации ищущих убежище. По существу, прибывающие мигранты подразделяются на три категории: реальные претенденты на статус беженца, главным образом – граждане Сирии и Эритреи; те, кто спасается от нестабильности и насилия, например, из Сомали; мигранты, покидающие свои страны в основном по экономическим причинам, – жители западнобалканских стран и стран африканской суб-Сахары, или Черной Африки, не имеющие шансов на убежище. Будучи проинформированы, что статус беженца получают лишь граждане нескольких стран, прежде всего Сирии, мигранты пытаются обеспечить себя фальшивыми документами или заявить об их потере в надежде на получение защиты. Поэтому выявление «экономических мигрантов» и их высылка – важная задача принимающих стран, особенно в условиях резкого роста миграционного притока и одновременной нехватки персонала в регистрационных центрах.

Для того чтобы облегчить эту задачу, Комиссия разработала регламент, который содержит общий список «безопасных стран». Такой список, по мнению Комиссии, позволит ускорить процесс рассмотрения ходатайств об убежище, поданных заявителями из стран, в которых им не грозят преследования. Кроме того, таких заявителей легко будет выслать обратно. В список включены Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Черногория, Македония, Сербия и Турция. Эти страны соответствуют критериям «безопасных стран» Директивы ЕС о процедуре предоставления убежища [Directive 2013/32/EU.., 2013]: они подписали главные международные документы о защите прав человека, почти все имеют статус кандидатов в члены ЕС, поэтому обязаны выполнять «копенгагенские критерии» (гарантии демократии, верховенства закона, защиту прав человека и защиту меньшинств). К списку впоследствии по результатам мониторинга Комиссии могут быть добавлены и другие страны. Дифференциация экономических мигрантов от реальных претендентов на статус беженцев происходит в регистрационных центрах на основе интервью, проводимых специалистами по специальной методике.

Для повышения эффективности мер по высылке несостоявшихся беженцев Комиссия выпустила «План действий по возвращению мигрантов» [Communication.., 2015 c], который включает краткосрочные и среднесрочные меры для государств-членов по стимулированию добровольного возвращения мигрантов, повышению эффективности Директивы о возвращении 2008/2015 [Directive 2008/115/EC.., 2008], усиление обмена информацией, расширение полномочий ФРОНТЕКС в осуществлении операций по возвращению, формирование общей для стран ЕС системы высылки [Leaders’ meeting.., 2015]. Кроме того, Комиссия разослала государствам-членам «Руководство» с инструкциями компетентным ведомствам по высылке мигрантов, не получивших защиты, на основе Директивы о возвращении.

Чтобы страны на балканском пути могли содержать поступающих к ним мигрантов, Комиссия организовала центры, которые в состоянии принять 50 тыс. человек для их регистрации, четверть из них была обустроена к концу 2015 г. [Managing the refugee.., 2015]. Однако все перечисленные меры Комиссии оказались тщетными перед лицом «хаоса на Балканах», ситуации, близкой к гуманитарной катастрофе на балканском пути миграционных потоков – в странах Западных Балкан и Греции – после решения Австрии в феврале 2016 г. восстановить пограничный контроль в нарушение процедуры, предписанной Шенгенским кодексом о пересечении границ. По оценке председателя Совета ЕС Дональда Туска, только за январь 2016 г. в ЕС через балканский путь прибыли 128 тыс. мигрантов вслед за 880 тыс. в 2015 г. [Bulletin Quotidien.., 2016 c].

Противодействие нелегальной иммиграции, контрабанде и торговле людьми

Одним из самых решительных действий ЕС по регулированию миграционного кризиса стала разработка и воплощение Плана действий против контрабанды мигрантов [Communication.., 2015 b]. Это направление деятельности Комиссии было встречено с энтузиазмом всеми государствами-членами – никто не возражал против высылки нелегалов, выявленных в ходе интервью в регистрационных центрах. Не было разногласий и относительно военно-морской операции в Средиземном море в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) ЕС, которая на второй ее стадии была переименована в операцию «София» [Потемкина, 2015]. Операция дала результаты лишь по части сбора информации о путях контрабандистов и численности судов. Задержание нескольких плавучих средств, перевозящих мигрантов, не смогло нанести решающего удара по бизнесу контрабандистов, как изначально было задумано, поэтому операцию решено было укрепить посредством вовлечения сил НАТО.

11 февраля 2016 г. НАТО анонсировала операцию в Эгейском море с целью воспрепятствовать лодкам с беженцами достигнуть берега Греции и противодействовать бизнесу контрабандистов. Три судна НАТО будут разворачивать лодки беженцев и отправлять их в Турцию, чего не в состоянии сделать ФРОНТЕКС, действия которого ограничены лишь греческими водами. Подобные планы вызывают противоречивую реакцию в Европе. Дискутируются два вопроса: примет ли Турция беженцев, которых не остановят корабли НАТО, а также не приведет ли операция к нарушению прав мигрантов на убежище.

Сотрудничество со странами, откуда прибывают иммигранты в страны ЕС

С самого начала миграционного кризиса и разработки «Европейской повестки дня по миграции» Ф. Могерини настаивала на применении внешнеполитических инструментов для его урегулирования. Данная линия ЕС была подтверждена в ходе саммита «Группы двадцати» в Анталье в ноябре 2015 г. В итоговом коммюнике 16 ноября лидеры двадцатки заявили, что «масштаб текущего кризиса, связанного с беженцами, является глобальной проблемой с серьезными гуманитарными, политическими, социальными и экономическими последствиями» [Коммюнике лидеров.., 2015]. 20 глобальных держав выступили за «скоординированный» ответ и призвали направить усилия на «поиск жизнеспособных решений для беспрецедентного числа беженцев и внутренне перемещенных лиц в различных регионах мира». Они считают, что для этого необходимо осуществлять программу переселения беженцев, усилить поддержку международных гуманитарных (УВКБ ООН и Всемирная продовольственная программа), а также финансовых организаций, вовлеченных в урегулирование миграций. В краткосрочной перспективе G20 намеревается обратиться к «коренным причинам», чтобы «беженцы и внутренне перемещенные лица имели возможность безопасно и добровольно вернуться в свои дома» [Коммюнике лидеров.., 2015].