Александр II. Весна России

Учреждения местного самоуправления создавались на двух уровнях: в уезде и в губернии, объединявшей десять-двенадцать уездов. На каждом уровне собрания или земства состояли из выборных представителей: от двенадцати до восьмидесяти на уезд, от пятнадцати до ста на губернию. Избирались «гласные» на три года. В уездах выборы проводились на трех избирательных съездах (по куриям): выборы предусматривали ценз для первых двух курий (землевладельцы, т. е. дворяне, и горожане); для третьей курии (крестьяне), не предусматривавшей имущественного ценза, выборы были многостепенными. Уездные собрания напрямую выбирали провинциальные земства. Имущественный ценз в уездах давал большинство (47 %) курии землевладельцев, что позволяло им занимать главенствующие позиции на провинциальном уровне. Земства, совещательные и распорядительные органы, дополнялись исполнительным органом — управой [88] , состоявшей из председателя и нескольких заседателей, количество которых колебалось от двух до шести.

88

От слова управление.

Первоначально система земств распространялась на 34 губернии России; девять, находившихся в западной части страны, были из нее исключены: поскольку Польша оставалась взрывоопасной, власти боялись проводить там реформу, предоставляющую населению местные органы власти. Литва, Белоруссия и три украинских губернии также были отстранены от участия в реформе. Учитывая проблемы некоторых регионов, легко можно понять, почему проведение реформы было отсрочено.

В губерниях, затронутых реформой, дворянство, получившее большинство в новых учреждениях, было заинтересовано в проведении политики центральной власти, что позволяло ему взять на местах реванш у бюрократии, лишенной авторитета; к тому же можно было ожидать, что земства примут участие в стабилизации государства. Но в неспокойных регионах, где дворянство было в авангарде национального движения, существовала опасность, что оно воспользуется новыми учреждениями в своих интересах. Это и объясняет нераспространение земств на значительную часть империи.

В ходе дебатов обсуждалась идея общенационального земства, но она была отвергнута по чисто политическим причинам. Александр II опасался, как бы русское дворянство, собравшееся в центральном органе, не использовало его как противовес монаршей власти, не сделала из него своего рода дворянский парламент, который мог бы таким образом стать дублером центрального бюрократического аппарата.

Полномочия, переданные этим собраниям, были довольно значительными. Их основной функцией было «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Эта формулировка включала в себя множество сфер деятельности: с одной стороны, те, которые государство передавало земству, с другой — те, которых оно их лишало по собственной инициативе. Согласно первой главе документа земства отвечали за обеспечение местного самоуправления, за жилье некоторых категорий чиновников, содержание чиновников — мировых судей, мировых посредников, — избранных в результате реформ, а также несли традиционные обязанности по содержанию дорог, мостов, путей сообщения. Но самое интересное — функции, связанные с попечением о здоровье населения, гигиене, ветеринарной службе, о кредите, взаимном страховании, кооперативах. Эти функции должны были отвечать чувству социальной ответственности и солидарности, питаемому интеллигенцией, столь страстно желавшей реформ.

Наконец, в перечень наиболее важных обязанностей земств входило начальное образование. Если церковно-приходские школы по-прежнему зависели от Святейшего Синода, земства взяли на себя ответственность за школы, находившиеся в ведении Министерства народного просвещения. На них, по условиям реформы, лежала обязанность развивать образование в сельской местности путем взятия на себя ответственности за существующие школьные учреждения и открытие новых. Да, земство не могло менять программы, установленные государством, и не могло принимать решение об открытии или закрытии школ, так же как и об управлении образованием и назначении учителей, поскольку эти последние зависели от школьных советов, которые должны были работать с ними в сотрудничестве. Но им оставалась организация материального обеспечения, и в рамках школьных советов, состоявших из пяти членов, двое земских гласных находились в равных условиях с двумя представителями государства, получая, таким образом, преимущество над единственным представителем церкви.

Деятельность земств ограничивалась прежде всего сроками: трехлетний срок действия мандата для гласных; ежегодная десятидневная сессия для уездных земств, двадцатидневная для губернских, и возможность созыва на внеочередные сессии в случае необходимости или по рекомендации правительства. Председательствовали на собраниях на законном основании предводители дворянства [89] . Непрерывность работы земств обеспечивалась исполнительным органом, управой, члены которой получали жалованье. Земства располагали значительными финансовыми средствами: государство передавало им имущество в качестве личной собственности — земство являлось юридическим лицом — здания, предприятия, капиталы. Земства могли брать займы, но их основным источником финансирования были местные сборы. Государство оставило за собой непрямые налоги и «подушный [90] налог» и предоставило земствам право облагать налогом землю и торгово-промышленные заведения. Как вскоре выяснилось, этих ресурсов было недостаточно в сравнении с расходами земств, которые должны были отдавать около трети на здравоохранение и 15 % на просвещение. Содержание дорог в стране с суровым климатом и большими расстояниями также очень серьезно сказывалось на их бюджете. У них оставалось совсем немного средств на сельское хозяйство и улучшение материального положения крестьян.

89

Предводители дворянства избирались из своей среды каждые три года на дворянских собраниях.

90

Т. е. на каждое лицо мужского пола.

Эти финансовые проблемы приводили к конфликтам с центральными властями и вызывали недовольство населения, столкнувшегося с тем, что земства неохотно несли некоторые расходы. Испытывая хроническую нехватку денег, они стали все чаще обращаться к займам; поскольку Государственный банк отказывался ссужать земствам, имевшим репутацию недобросовестных плательщиков, они обратились к фонду обязательного страхования, финансировавшемуся из страховых взносов крестьян, которые, таким образом, в конечном счете и стали настоящими заимодавцами и главным источником доходов местных властей, испытывавших хронический дефицит бюджета. Поэтому поземельный налог постоянно рос, ложась тяжким бременем на плечи крестьян, тем более что размер суммы, подлежавшей обложению, весьма разнившийся по регионам, часто больше бил по простому крестьянину, чем по помещику. Можно ли его рассматривать как классовый налог, наиболее благоприятный для дворян, поскольку они преобладали в земствах, которые принимали налоговые решения, или как сложный налог, от которого образованные дворяне уклонялись, занижая качество и доходность своих земель более умело, чем простой крестьянин? В любом случае, проведение в жизнь реформы в условиях, когда фискальные органы не располагали необходимыми статистическими инструментами и кадастром, необходимым для оценки земель, способствовало — по крайней мере, первое время — неразберихе и росту материальных трудностей крестьян.

К финансовым проблемам земств прибавлялись трудности, исходившие из постоянно напряженных отношений с бюрократией. Несомненной слабостью Положений 1864 г. являлось то, что новые органы были «привиты» местной администрации, добавлены к ней, в то время как существующие структуры модифицированы не были. Не было четко определенных отношений между земством и местными представителями ведомств и министерств, так же как и между земствами и низшим общественным уровнем. Первый уровень, уездный, был, учитывая размеры этой административной единицы, слишком удален от деревни или села, что не позволяло заслужить доверия среди населения. На другом полюсе политической жизни земству недоставало возможности получить доступ к центральным органам власти, к законодательному процессу. Общенациональное земство могло сыграть эту роль, но оно так и не появилось. Местная бюрократия считала земства второстепенными инстанциями, у которых не было права бесконтрольно осуществлять свою деятельность. Она видела в любой инициативе с их стороны вторжение в пределы ее компетенции. Чаще всего между бюрократией и земствами начиналась война на измор, что в итоге наносило ущерб обеим сторонам: и затраченным на это впустую временем, и отрицательным резонансом в обществе, которое по-прежнему пыталось понять, у кого же настоящая власть. Хотя этот конфликт между администрацией и органами самоуправления был общим правилом, временами появлялись примеры настоящего сотрудничества двух полюсов власти на местном уровне. Но недоверие и мелочность, часто определявшие характер их взаимоотношений, помешали реформе добиться того успеха, на который рассчитывали ее создатели.

Среди критических стрел, выпущенных в адрес земств, преобладание дворянства — не самая острая. Тем не менее этот факт заслуживает изучения. Несомненно, доля крестьян, согласно документам 1864 г. — 40 % в уездных собраниях, не соответствовала их подавляющему численному преимуществу в обществе. Но их представительство также варьировалось в зависимости от региона. Там, где дворяне сохраняли крупные поместья, они располагали большим количеством мест, чем крестьяне, иногда значительно превышая определенную для них квоту. Но там, где не существовало дворянской собственности, крестьяне имели относительное большинство. Однако необходимо отметить, что крестьяне не всегда умели пользоваться теми возможностями, которые им предоставляли Положения, выбирая активных и заинтересованных представителей. Плохо понимая важность земства и выгоду, которую можно из него извлечь, они часто полагались на дворян, поскольку у тех была возможность выбирать кандидата вне своего сословия, прежде всего на уровне губернского земства и тем более управы. Или же они выбирали мелких чиновников, священников или сельских старост, т. к. привыкли, что те улаживают их разногласия и представляют их в местных органах власти.

Для объяснения подобного положения вещей есть множество причин. Вступив в силу, так быстро после освобождения крестьян, Положения 1864 г. застали врасплох крестьянство, уже приведенное в замешательство глубокими переменами, подразумевавшими для каждого свободу, необходимость приобретения земель, несение личной ответственности. Крестьянство в 1861 г. было практически поголовно неграмотно и за три года еще не освоило азов тех знаний, которые помогли бы адаптироваться к миру, столь отличному от того, в котором оно жило до сих пор.

Впрочем, местные архивы свидетельствуют, что в первые годы создания земств крестьяне участвовали в них охотнее, чем в последующие, поскольку понимали, что вопросы, которыми занимались эти инстанции — поземельный налог, переход с барщины на оброк — были связаны с их новым свободным положением. Земская школа также была для них поводом проявить интерес к земству, которое брало за нее ответственность. Но их часто отпугивали различные финансовые и технические проблемы, связанные с земствами, которых они не понимали, и они испытывали недоверие к учреждениям, которые теоретически ставили их наравне с бывшими хозяевами. На равных общаться с господином, крепостным которого ты был еще вчера — такая перемена многим давалась с трудом. Впрочем, то же касалось и дворянства. Наконец, поскольку в ведении земства находились вопросы налогообложения, крестьянин был склонен видеть в нем еще одного сборщика налогов, а не новое действующее лицо сельской общественной жизни, берущее на себя те обязанности, которые переложили на него государство и помещики. Даже участвуя в земстве в качестве гласного, крестьянин не верил в то, что сможет контролировать размеры сборов, которыми он облагается, равно как не мог контролировать государственные налоги. Так как же в таком случае он мог отождествлять себя с земством?

Все эти факторы спустя несколько лет, когда спала волна любопытства, повлекли за собой определенное безразличие крестьян к органам самоуправления, нежелание принимать в реформе участие путем голосования или тем более путем выдвижения кандидата. А разве можно пренебречь тем фактом, что по принципиальным причинам из опасений поощрить коррупцию было решено, что гласные губернских собраний должны отправляться на выездные сессии и жить за свой счет в административном центре региона, зачастую находящемся в нескольких днях пути от их места жительства. И если делегаты первого сословия могли пойти на такие расходы, их трудно было нести крестьянину-гласному, который к тому же на много дней оставлял свою землю.