Бюджетное право

• бюджетный контроль (государственный и муниципальный финансовый контроль);

• ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Система учебной дисциплины бюджетного права представлена в настоящем учебнике.

§ 5. сроки и периоды в бюджетном праве

Теория сроков в праве разработана достаточно подробно. Более всего исследованы сроки в гражданском праве [173] , сроки по иным отраслям права имеют свои особенности [174] . В целом законодатель сосредоточен на определении начала и окончания течения сроков, которые могут быть связаны с календарными датами или юридическими фактами [175] .

173

См., например: Кириллова М.Я., Крашенинников П.В. Сроки в гражданском праве. Исковая давность. М., 2006.

174

См.: Архипов А.А. Сроки в налоговом праве. М., 2011.

175

Согласно ст. 190 ГК РФ срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока может начинаться от наступления события, которым определено его начало. Согласно ст. 6.1 НК РФ сроки, установленные законодательством о налогах и сборах, определяются календарной датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или на действие, которое должно быть совершено, либо периодом времени, который исчисляется годами, кварталами, месяцами или днями.

Сроки, связанные с функционированием государственного хозяйства (в современную эпоху их можно называть финансовыми сроками), имеют особою природу и длительную историю, которую следует начать с индиктиона. Исчисление по 15-летним индиктионам в Византии являлось официальным. Начало этому исчислению было положено в 312 г. н. э., в период правления св. имп. Константина Великого [176] , а общеобязательной такая датировка стала при св. имп. Юстиниане Великом в 537 г. Индиктион представлял собой не что иное, как налоговый период для провинций, и делился еще на три пятилетних периода (lustrum) для сбора податей.

176

Этот счет заменил счет по олимпиадам.

Ссылаясь на Фридриха Карла фон Савиньи, Василий Васильевич Болотов замечает, что под indictio понималась цифра податей, которые нужно было собрать в данном году. «Финансовый год в римском государстве, таким образом, начинался “указанием” (indictio) императора, сколько нужно было собрать податей для удовлетворения государственных потребностей. Этот указ переходил к префектам, викариям и президам, которые последовательно разделяли падающую на их префектуры, диоцезы, провинции долю податей на более мелкие единицы обложения. А для того чтобы смета соответствовала действительности, время от времени предпринималась переоценка поземельной собственности». И еще: «По-видимому, индиктионы не римского и не византийского происхождения, а заимствованы из Египта. <..> Там существовал определенный тридцатилетний период: половина его и составила индиктион» [177] .

177

Болотов В.В. Собрание церковно-исторических трудов. Т. 2. М., 2000. C. 105.

Таким образом, счет по 15-летним хозяйственным (финансовым) периодам (время переоценки для целей налогообложения) послужил основой для одной из значительных систем исчисления времени.

Сегодня известны и иные специфические финансовые периоды, которые удобнее именовать бюджетно-техническими сроками: квартал, операционный день, финансовый год, бюджетный период (цикл), льготный бюджетный период и т. д. [178]

Счет времени по индиктионам имел еще одну важную особенность: он был цикличен. Для обозначения даты назывался год индиктиона (от 1 до 15) и имя царствующего в тот момент императора Восточной Римской империи. Последний год индиктиона как будто замыкал круг, после которого начинался следующий круг.

178

См. подробнее: Казна и бюджет. М., 2014. C. 239–243.

Такое циклическое исчисление времени является оптимальным для отношений в сфере публичного (финансового) хозяйства, где существуют сопряженные понятия планирования и отчетности. Плановый период завершается отчетом и оценкой сделанного по сравнению с запланированным, после чего начинается реализация нового плана в следующем цикле. Промежуточные отчетные периоды включаются в более длинный период, который перерастает в период государственного стратегического планирования. Имеет место и скользящий принцип, когда в ходе выполнения плана формируется и уточняется план на следующий период (периоды). Плановый период сопряжен с бюджетным периодом, который, в свою очередь, сопряжен с периодом закупок для публичных нужд. Эти три крупнейшие процедуры, которые регулируются бюджетным правом, вместе составляют сложную картину движения сроков государственного хозяйства.

Еще менее ста лет назад государственное хозяйство было связано с сельским, которое имеет сезонный характер и привязано к сельскохозяйственным работам, в свою очередь, зависящим от погодных условий. Время сбора урожая когда-то определяло срок обсуждения бюджета в парламенте [179] . Вообще, финансовый (бюджетный) год также связан со специфическими периодами, к которым можно отнести льготный (счетный) период и период завершения операций (схема 2.10).

179

В России в 1922–1930 гг. из-за необходимости восстановления хозяйства бюджетный год был сориентирован на сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября. В ряде стран бюджетный год начинается с 1 июля, с 1 апреля или с 1 октября. Подробнее об этом см. в § 1 «Бюджетный цикл и бюджетный год» гл. 7 настоящего учебника.

Сегодня движущей силой государственного хозяйства (и в целом экономики) являются денежные потоки, которые уже не связаны с погодными условиями. Целесообразно, однако, опираться на установленный государственной властью календарь и привычные хозяйственные циклы.

Какие временные отрезки являются привычными для государственного хозяйства и бюджетного планирования?

Советский опыт стратегического планирования хорошо известен. Первый в мире стратегический план ГОЭЛРО, принятый в 1921 г., включал задания по отраслям промышленности. С 1925 г. отмечается наличие финансового плана государственной промышленности (промфинплана), связанного с контрольными цифрами народного хозяйства, которые определялись Госпланом. Эти цифры «с каждым годом все теснее стали охватывать народно-хозяйственные процессы» [180] и преобразовались в полные пятилетние планы экономического развития. В Союзе ССР прошло 12 пятилеток, в ходе которых достигались плановые показатели по национальному доходу, валовой продукции промышленности, сельского хозяйства, капиталовложениям (инвестициям) и иные (иногда – досрочно) [181] . С самого начала предполагалось и создание долгосрочного плана до 15 лет.

180

См.: Государственный бюджет и единый финансовый план СССР М., 1930. C. 31.

181

Пятилетки: 1928–1932 гг., 1933–1937 гг., 1938–1941 гг., 1946–1950 гг., 1951–1955 гг., 1956–1960 гг., 1961–1965 гг., 1966–1970 гг., 1971–1975 гг., 1976–1980 гг., 1981–1985 гг., 1986–1990 гг.

О.Е. Кутафин отмечал, что процесс планирования социально-экономического развития в СССР носил циклический характер. Он начинался с разработки проекта плана и заканчивался завершением действия плана. Полный цикл процесса текущего планирования охватывал более полутора лет, а перспективного планирования – семь-восемь лет [182] . Циклы складывались из стадий: составления проекта плана, его рассмотрения и утверждения, организации выполнения, составления и утверждения отчета о его исполнении [183] . Иными словами, следует говорить о плановом процессе. К 1980-м годам в СССР сложились следующие сроки планирования: комплексная программа научно-технического развития имела 20-летний горизонт с разбивкой по пятилетиям, основные направления экономического и социального развития составлялись на 10 лет, а планы социально-экономического развития – на пять лет и один год, государственный бюджет был годовым. Пятилеткам соответствовали циклы перспективного планирования, а годовые планы относились к текущему планированию.

182

См.: Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. C. 203.

183

См.: Там же. C. 209–210.

В Российской Федерации согласно Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу) [184] прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу сначала разрабатывался раз в пять лет на 10-летний период, среднесрочный прогноз – на период от трех до пяти лет, краткосрочный – ежегодно.

Законодательство о стратегическом планировании [185] устанавливает следующие периоды: отчетный период – отчетный год и два года, предшествующие отчетному году; среднесрочный – от трех до шести лет включительно; долгосрочный – более шести лет. Соответственно очередной год – год, следующий за текущим, а отчетный год – календарный год с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году.

184

Статьи 3–5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (утратил силу).

185

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В настоящее время принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, прогноз до 2030 года [186] , действуют Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации [187] .

Итак, можно выделить некоторые привычные периоды государственного стратегического планирования: 20, 15, 10, 5 лет. Текущее планирование – три года или один год. Каждому такому периоду соответствует план, а вокруг плана складываются юридические процедуры: плановый процесс, бюджетный процесс, контрактная система и т. д. Длительность процедуры превышает срок действия плана, так как добавляются стадии его разработки, утверждения, составления и утверждения отчета о его исполнении [188] .

186

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

187

Постановление Правительства РФ от 2 июля 2009 г. № 596.

188

Например, Положением о порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010, определено, что работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, т. е. ранее чем за год до начала того финансового года, на который составляется бюджет. Заканчивается бюджетный период с вступлением в силу закона (правового акта местного самоуправления) об утверждении отчета об исполнении бюджета. Таким образом, зная границы данного цикла, можно установить его длину, которая обычно составляет три или три с половиной года.

Государственные стратегические и текущие планы непосредственно связаны между собой. Например, проект государственного бюджета СССР (как финансовый план) категорически не обсуждался в Верховном Совете СССР без наличия утвержденного народно-хозяйственного плана [189] . «Бюджет в известном смысле является финансовым разделом плана развития народного хозяйства, формируясь в соответствии с ним» [190] . Сегодня проект федерального бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития, долгосрочной бюджетной стратегии, основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на среднесрочную перспективу [191] .

189

См.: Бюджетная система Союза ССР… C. 11.

190

Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 212.

191

Статьи 169, 172, 174 БК РФ.