Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Александр II учредил особое Совещательное собрание, которое предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены Табели о рангах, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате чиновничье жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в два раза. Однако Табель о рангах осталась в неприкосновенности.

Александр III также учредил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они утратили всякое положительное значение. Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Но подавляющее большинство министров Александра III высказалось против отмены чинов. Только С. Ю. Витте добился для своего ведомства — министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в т. ч. и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, образованная Николаем П, предложила заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный Александром II образовательный ценз для чиновников. В результате был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились.

Временное правительство в августе — сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. Окончательное решение вопроса произошло после октября 1917 г.

Важным звеном механизма деятельности аппарата государственного управления в послереформенный период являлось правовое регулирование формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Законодательные и нормативные документы определяли правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования персонала административных органов, устанавливали права, функции и ответственность служащих, утверждали регламент приема на службу и ее прохождения, формы поощрений и взысканий, формулировали требования к образованию и профессиональному уровню чиновников.

В этом механизме интересна практика работы с кадрами учреждений властно-административной вертикали. С поступлением на службу чиновники ставились в рамки профессиональных, должностных, этических и других требований, предъявлявшихся им различного рода нормативными документами.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в конце XIX в. в Своде уставов о службе гражданской. Среди качеств, необходимых чиновнику для успешного выполнения служебного долга, в Своде указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля к отправлению поручения», «усердие к общему добру», «здравый рассудок», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию».

В перечень обязанностей гражданских служащих входили их деятельность в полном соответствии с государственными законами, недопущение превышения власти, равно как и бездействия в условиях настоятельной необходимости принятая чиновниками нужных мер. От служащих требовалось неукоснительное соблюдение установленной в государственных учреждениях дисциплины, своевременное и качественное выполнение распоряжений руководства.

В период с конца XIX в. сформировалась система, при которой чиновники, принятые на службу, оказывались в условиях определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административно-властным органам государства. Служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанность быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.

Чиновники административных учреждений не должны были заниматься подрядами или поставками по месту работы как сами лично, так и через родственников или подставных лиц. Александром III специально в 1884 г. был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». В соответствии с указом государственная, служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении: I) железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, 2) общественных и частных кредитных ассоциаций.

Если в нарушение этого предписания чиновники первых трех классов все же приняли участие в учреждении компаний или заняли в них те или иные должности, закон требовал от этих лиц оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им чиновное звание. В случае неподачи в трехмесячный срок прошения об отставке они увольнялись со службы приказом по министерству или учреждению.

В опыте организации деятельности служащих Российской империи обращают на себя внимание государственные меры по повышению ответственности чиновников за порученное дело. Нарушение ими служебного долга влекло за собой ответственность, которая в зависимости от тяжести проступков подразделялась на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Уголовная ответственность означала предание чиновников суду за преступления по должности. Гражданская ответственность служащих была связана с предъявлением иска за убытки, причиненные халатностью, медлительностью или другими грубыми нарушениями должностных обязанностей.

Особенностью организации государственной власти в России в пореформенный период являлось срастание высшей бюрократии с правящей политической элитой. С превращением чиновничества в особое сословие с корпоративными интересами из его верхнего слоя сформировалась своего рода «номенклатура». К началу XX в. в правовом отношении она уже стояла на одной ступени с родовитой аристократией, окружая царский трон. По мере врастания в систему власти чиновная бюрократия получала широкие властные полномочия, утрачивая служебную роль в государстве. Вместе с монархом она во все большей степени определяла внешнюю и внутреннюю политику страны.

Таким образом, после реформ 1860-х годов на смену дворянско-аристократическому принципу формирования политической элиты пришел принцип аппаратно-разночинный. Но этой элите не хватало мощной идеологической системы, ибо исповедовавшаяся царским чиновничеством эклектичная смесь националистических, технократических и рудиментарных православных воззрений на эту роль не годилась. К началу XX в. стала очевидной слабость легитимных оснований самодержавной структуры власти и жесткость, репрессивность всей социальной системы. При таком положении самодержавная бюрократия не могла сохранить свое господство, равно как и осуществлять дальнейшую модернизацию страны.

Контрольные вопросы

1. Какая концепция о предназначении варя и подчиненного ему государственного аппарата была разработана Петром I при проведении административных реформ в России?

2. В чем суть камерализма и шведской модели управления, взятой Петром I за образец в организации своих преобразований?

3. Какая структура чиновного аппарата сложилась в России к моменту царствования Петра I?

4. В чем состояло отличие чиновного аппарата в России от чиновного аппарата в монархических странах Западной Европы?

5. Какие новые критерии службы царю, в отличие от прежних, ввел Петр I дня превращения традиционного служилого дворянства в государственное чиновничество?

6. Какое влияние оказали на изменение правового статуса служилого дворянства Генеральный регламент и Табель о рангах, введенные Петром I?

7. Как М. Вебер оценил характер и результаты административных реформ Петра I?

8. Как изменилась структура государственного аппарата после проведения Екатериной II областной реформы?