Черты и силуэты прошлого - правительство и общественность в царствование Николая II глазами современника
Шрифт:
Кроме того, нельзя не согласиться с тем определением деятельности департамента полиции, которое дал ему талантливый, но беспутный циник, издававший пресловутого «Гражданина», кн. В.П.Мещерский. Обернувшись тотчас после убийства Плеве и произведший перемену политического курса против него, хотя он же его проводил в министры внутренних дел, а во время управления Плеве министерством всячески его поддерживал, кн. Мещерский между прочим писал: «Полиция знала, кто выписывает и читает заграничные запрещенные издания, кто говорит о правительстве резко, очень резко и особенно резко; знала, что есть какие-то типографии, где печатаются прокламации; знала, что говорят или пишут о министре внутренних дел в письмах к приятелям — словом, знала все, что можно было и не знать, но не знала главного, что нужно было знать: что делается в темных и скрытых кружках террористов… Это положение дел восходит ко временам 3-го Отделения, функции которого заключались в наблюдении за образом мыслей россиян. К этому делу наблюдения за образом мыслей, с точки зрения политической благонадежности, примешивалась масса личных отношений, имевших пикантный интерес сплетни и проникания в частную жизнь. Неудивительно, что большая часть внимания и деятельности агентов поглощалась личными сторонами наблюдения, а собственно охранная и предупредительная часть тайной полиции в области преступных замыслов составляла каплю в море дел 3-го Отделения. Оттого за последние годы своего существования 3-е Отделение оказалось бессильным предупредить разные покушения террористов, и они совершались беспрепятственно, и по каждому из них выяснялось, что его успеху содействовала неподготовленность полицейского
Слияние воедино всех оппозиционных правительству элементов страны имело самые тяжелые последствия. Оно искусственно объединило в борьбе против существующего государственного строя элементы, которые ни органически, ни по своим вожделениям не только не имели ничего общего, но являлись по существу силами, друг другу более враждебными, нежели либеральные земские и даже городские общественные круги и сторонники самодержавия.
Раскол между представителями передовых земских кругов и правительственной властью принял резко определенный характер именно при Плеве. Как это на первый взгляд ни странно, но Сипягин, при всей архаичности своих взглядов на государственное управление, при всей их несомненной реакционности, был ближе к либеральным земским кругам, лучше их понимал, нежели умный, образованный, глубже вникавший в государственные проблемы Плеве. Сам начав свою деятельность на выборных должностях, сам принадлежа к правым, но все же земским людям, Сипягин говорил с ними на одном языке и слишком хорошо их знал, чтобы видеть в них людей, опасных для государственного строя. В ином положении был Плеве. Даже внешние его приемы, его, конечно, вежливое, но величественно-начальственное обращение с председателями земских управ и тем более с городскими головами отталкивали эту среду от него. В результате Плеве остался совершенно одинок и среди органических сил страны не имел никого за себя. Промышленные круги не могли, разумеется, переварить зубатовщины, существенно повлиявшей на последующую рез — кую оппозиционность этих кругов правительству; земцы и даже дворянство видели в нем человека, для них чуждого, черпающего силу и значение исключительно из той формальной власти, которой он был облечен. Но этой формальной властью уже в ту эпоху недостаточно было обладать, чтобы претворить свои намерения в реальные мероприятия. Безмолвная, придавленная общественность, конечно, тоже не могла ничего осуществить, но ее пассивная сила сопротивления была уже весьма значительна, и никакими полицейско-административными мерами силу эту нельзя было побороть.
Ставить, однако, в вину Плеве его веру в мощь правительственной власти весьма трудно, ибо, спрашивается, кто среди петербургских деятелей в то время имел правильное представление о положении вещей и кто среди сотрудников Плеве, из которых многие впоследствии бросились влево, не верил во всемогущество бюрократии в смысле возможности осуществления ею любой меры и проведения любой реформы? Можно даже утверждать, что Плеве в этом отношении был прозорливее многих из своих сотрудников, так как ему не было чуждо сознание, что охватить все стороны народной жизни правительственный аппарат не в состоянии и удовлетворить все народные потребности не может. Действительно, первой мыслью Плеве при вступлении в управление Министерством внутренних дел было ввести в состав Государственного совета представителей высших слоев общественности. Любопытно, что при своем приезде в Полтаву, в первые же дни своего министерства, для расследования происшедших там аграрных беспорядков Плеве не только собрал там совещание местных земских деятелей, но поставил на их обсуждение вопрос широкого государственного значения. Говоря о смуте, охватившей страну, он указал на необходимость единения правительства и общества и прямо спросил земцев о тех способах, которыми, по их мнению, такое единение может быть достигнуто. Словом, он почти вкладывал им в уста заявление, что в этих видах необходимо привлечь общественность к более близкому участию в государственном управлении. Однако земцы, по-видимому, устрашенные произведенными погромами частновладельческих имений, в ответ ему говорили лишь об одном — о необходимости ввести в губернии положение об усиленной охране. Вернувшись в Петербург, Плеве на первом же докладе у государя между прочим сказал: «Если бы двадцать лет тому назад, когда я управлял департаментом полиции, мне бы сказали, что России грозит революция, я бы только улыбнулся. Ныне, Ваше Величество, я вынужден смотреть на положение иначе». Затем Плеве принялся за изучение возникавших в прежнее время предложений о привлечении выборного элемента к участию в законодательстве страны. Он извлек с этой целью из архивов проекты Валуева, Лорис-Меликова и гр. Н.П.Игнатьева, последовательно разрабатывавшие образование высшего законосовещательного учреждения, включающего элементы общественности. С присущей ему осторожностью и постепенностью знакомил он с этими проектами государя, не вводя при этом в свои планы своих сотрудников, почему обстоятельство это и осталось не только для широких кругов, но даже и для высшего бюрократического мира почти совершенно неизвестным. Одновременно постарался он войти в ближайшие сношения с земскими лидерами в лице наиболее в то время видного из них, а именно Д.Н.Шипова — председателя Московской губернской земской управы. Но здесь он натолкнулся на определенно враждебное к себе отношение. Шиповым было прямо заявлено, что передовое земство с нынешним составом правительства и, в частности, с ним, Плеве, никаких доверчивых отношений иметь не может и не желает[203]. Вот тут в особенности сказалась оторванность Плеве от общественных кругов и его полное неумение войти с ними в дружеские сношения. Другому человеку, опять скажу, хотя бы тому же Сипягину, это не составило бы никакого труда. Как бы то ни было, свою первоначальную мысль об установлении в России, хотя бы в зачаточной форме, конституционного правления, мысль, очевидно, не встретившую сочувствия сверху, Плеве, быть может отчасти вследствие той непримиримости, которую проявил земский лидер Шипов, вскоре оставил.
Продолжая тем не менее считать необходимым дружное сотрудничество общественных сил с правительственными, он решил наладить его сначала, так сказать, снизу. Именно с этой целью проектировал он местную губернскую реформу, имевшую захватить не только правительственные учреждения, но и земское и городское самоуправление. При этом он отнюдь не имел в виду сузить круг избирателей общественных самоуправлений и сократить сферу их деятельности, но определенно желал связать их работу с деятельностью агентов власти. Работа общественных деятелей должна была быть именно сотрудничеством с представителями власти государственной, причем последнее слово имелось в виду предоставить во многих случаях последним.
В сущности, Плеве хотел применить в России французскую систему, где органы местного самоуправления тесно сплетены с местной администрацией, где префект не только участвует в департаментских собраниях избранных населением советников (наших губернских земских собраниях), но еще утверждает все отдельные статьи расходов общин, на которые распределена вся Франция, если эти расходы в отдельности превышают 300 франков, так как по французскому закону община почитается малолетней (la commune est mineure)[204], и где город Париж, единственная община во Франции, имеющая особое устройство, имеет не выборного, а назначенного правительством главу.
Упускал при этом из виду Плеве два существенных обстоятельства, а именно то, что правительственная власть во Франции является сама порождением той же общественности, а во-вторых, и это главное, что она находится под постоянным, гласным и бдительным надзором организованного и весьма развитого общественного мнения. При этих условиях агенты власти во Франции не только не злоупотребляют предоставленным им правом veto и инициативой в делах местного самоуправления, а, наоборот, неохотно им пользуются, что даже вызывает иногда нарекание на них со стороны общественности.
Если бы система, предложенная Плеве, была применена при самом введении у нас земского и нового, утвержденного в 1870 г. городского самоуправления, она, вероятно, предотвратила бы тот антагонизм, который постепенно установился
между многими представителями власти и органами местного самоуправления. Не создались бы, быть может, те два лагеря, которые Кривошеин метко охарактеризовал словами «мы» и «они». Но в начале XX в., после почти сорокалетнего самостоятельного существования земских и городских общественных самоуправлений, сплести их с органами правительственной власти в один общий, совместно и дружно работающий организм не было возможности. Против такого изменения характера деятельности органов местного самоуправления восстали бы самые консервативные, самые ретроградные земские люди.Действительно, нельзя утверждать, что разделение на «мы» и «они» касалось лишь передовых земских элементов. В другой форме, не переходя в оппозицию, ограничиваясь каким-то своеобразно отрицательным отношением к бюрократии, оно проявлялось решительно во всей земской среде. Так, в правых земских кругах нередко можно было услышать про какого-нибудь земского гласного, состоящего на правительственной службе: «Он совсем наш, он земский человек». Словом, правительству подчинялись, но личный состав правительственного аппарата признавали за нечто чуждое, отличающееся прежде всего чиновничьим формализмом. Любопытно, что взгляд этот не был чужд и самой чиновничьей среде как в центральном государственном управлении, так и в провинциальных учреждениях. Тут, несомненно, сказывался природный русский анархизм — присущее русскому народу полупрезрительное, полувраждебное отношение ко всякой власти, быть может отдаленное последствие долголетнего татарского ига, при котором власть была фактически врагом всего народа. Большевики это настроение, несомненно, поддержали.
Некоторые шаги в порядке осуществления своей основной мысли — объединение учреждений общественных с правительственными — Плеве все-таки осуществил. Так, им было проведено новое положение о петербургском городском общественном управлении, на основании которого председательствование в присутствии по городским делам[205] было возложено вместо градоначальника на особое лицо, назначенное высочайшей властью. Этим хотели выразить какое-то особое уважение к столичной городской думе. Одновременно были несколько увеличены права этого присутствия в отношении городского благоустройства предоставлением ему возможности в известных случаях принимать необходимые меры обеспечения интересов обывателей в случае, если на самостоятельное исполнение этих мер городская дума не выразила согласия. С этой целью в распоряжение присутствия ежегодно ассигновались некоторые денежные средства, а именно 25 тысяч рублей. Надо отметить, что в общем либеральная пресса отнеслась к упомянутому положению сочувственно, однако исключительно благодаря тому, что круг избирателей городских гласных был расширен посредством включения в его состав квартиронанимателей, уплачивающих не менее 1080 рублей годовой квартирной платы. Другая мера, принятая в направлении того же объединения общественных сил с правительственными, вызвала в разных своих частях различное к себе отношение. Состояла она в том, что при хозяйственном департаменте, переименованном в Главное управление по делам местного хозяйства, был образован особый совет смешанного состава, куда наряду с представителями разных ведомств входили представители земских и городских учреждений[206]. Совет этот должен был ежегодно созываться на особые сессии и обсуждать вопросы, касающиеся местных нужд, в том числе требующие законодательного разрешения. Саму мысль совместного обсуждения упомянутых вопросов в общем приветствовали, но передовые земские и городские круги были весьма недовольны тем, что представители органов местного самоуправления вступали в названный совет не по избранию земских собраний и городских дум, а по приглашению, иначе говоря, по назначению Министерства внутренних дел. Существовали, конечно, технические причины, препятствующие предоставлению этого права самим земским собраниям и городским думам, а именно, что число приглашаемых из их состава лиц было силою вещей значительно меньше числа земских губерний и тем более городов и что, следовательно, избрать состав совета они поодиночке не могли, общей же для всех земств и городов организации не существовало. Само собой разумеется, что препятствие это легко было обойти, хотя бы установлением двухстепенных выборов в совет, но это совершенно не отвечало видам Плеве. Сплачивать органы общественного управления в единое целое значило бы придавать им вящую силу и значение. Наконец, нет сомнения, что приглашение земцев в те или иные центральные учреждения или временные комиссии являлось орудием в руках министра как в отношении поощрения земцев, более приверженных существующему государственному строю, так и в смысле опоры при разрешении общих вопросов на определенные, более правые, земские круги. Прием этот именовался в земских кругах «фальсификацией» общественного мнения, причем такую оценку давали ему все земцы без различия политических оттенков. Указывали при этом, что приглашение в качестве представителей земской мысли председателей и членов управ в сущности неправильно. Управы выбираются земскими собраниями лишь для ведения земского хозяйства и никакими полномочиями в отношении выражения ими общих взглядов по принципиальным, касающимся земской жизни вопросам не облечены. Эту мысль приходилось слышать от представителей наиболее правого земского течения. «Мы их выбирали, — говорили они про личный состав земских управ, чтобы они стирали белье в земских больницах, а не для того, чтобы они выражали наши мнения и пожелания». Мнение это разделялось дворянскими, даже крайне правыми кругами. Так, предводитель Белгородского уезда Курской губернии, гр. Доррер, впоследствии явившийся одним из лидеров крайнего правого крыла Третьей Государственной думы, возбудил тот же вопрос в 1902 г. в курском Дворянском собрании. Исходя из той статьи нового, утвержденного по поводу исполнившегося столетия учреждения Государственного совета положения о нем, которая разрешала председателю приглашать в подготовительные комиссии, учрежденные для рассмотрения особо важных и сложных законопроектов, лиц, которые по своим занятиям и опыту могут принести пользу при их разработке, и подчеркивая случайность, господствующую при выборе «сведущих лиц», гр. Доррер предложил ходатайствовать о предоставлении дворянским собраниям права избирать из своей среды нескольких лиц, достойных быть представителями в разнообразных совещаниях, созываемых правительством. Такой порядок, говорил гр. Доррер, представит «большие гарантии справедливости и успешного действия, чем применяемый ныне».
Словом, привлечение земцев к участию в работе центрального ведомства не привело к осуществлению желания Плеве объединить общественные элементы с правительственными и не привлекло к Плеве симпатий земских кругов и вообще на практике не получило реального значения, быть может, вследствие появления в скором времени выборных законодательных палат, явившихся естественным центром выражения общественных настроений и чаяний. Впрочем, учрежденный по мысли Плеве Совет местного хозяйства при жизни его не успел даже собраться[207].
Еще в меньшей степени удалось Плеве устранить другой существенный недостаток нашей административной системы, а именно крайнюю централизацию управления даже самыми отдаленными и имеющими свои резко выраженные особенности областями империи. Между тем Плеве вполне разделял мнение Lamennais, столь лапидарно выраженное в известной его формуле: «La centraliation amene a Fapoplexie du centre et a la paralytie des extremites»[208].
Перегруженность центральных ведомств разрешением вопросов даже третьестепенного значения, касающихся окраин, ощущалась петербургским бюрократическим миром в полной мере, причем она давала себя чувствовать с каждым годом все сильнее. Но в особенности страдали от этой централизации сами окраины, и притом как в разрешении текущих дел, касающихся интересов отдельных лиц, так и в области общих, относящихся до них вопросов. Издававшиеся для окраин отдельные законоположения неминуемо отличались недостаточным соответствием местным особенностям, так как составлялись они в петербургских канцеляриях в большинстве случаев людьми, знакомыми с ними лишь теоретически и поневоле смотревшими на них сквозь призму бумажного делопроизводства. Нельзя сказать, чтобы составители этих законоположений относились к ним легкомысленно, а тем более недобросовестно. Наоборот, они нередко вкладывали в порученное им дело всю свою душу, ибо, что бы ни говорили, работающий личный состав наших центральных учреждений был выдающийся. Работы при этом было неисчерпаемое множество, и силы наших министерств даже по их численности не соответствовали объему дела.