Договорное право. Книга первая. Общие положения

Постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы гражданского права, в силу той же ст. 3 (п. 4) ГК могут быть изданы «на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации». Приведенная норма соответствует ст. 115 Конституции Российской Федерации. Эта последняя предусматривает, что Правительство Российской Федерации издает обязательные к исполнению постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Необходимость издания соответствующего акта на правительственном уровне предусмотрена в ряде законов. Так, например, Закон от 17 мая 1996 г. «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенности социальной защиты организаций угольной промышленности» предусмотрел, что «типовые условия долгосрочных договоров поставок угля и (или) продукции его переработки определяются Правительством Российской Федерации» [49] .

Вместе с тем акты Правительства, регулирующие договорные отношения, могут применяться во всех случаях, когда в соответствующей норме ГК содержится прямое указание на возможность издания по данному вопросу «закона или иного правового акта». Применительно к «публичным договорам» Правительство Российской Федерации может в случаях, предусмотренных в законе, издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении таких договоров (п. 4 ст. 426 ГК). При этом Закон РФ «О защите прав потребителей» [50] дополнил свое указание на то, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами, специальной оговоркой. Она состоит в том, что Правительство РФ не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей.

49

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №26. Ст. 3033.

50

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №3. Ст. 140.

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ отличаются по юридической силе от закона, в частности, тем, что в случае противоречия вышестоящему акту (Кодексу или иному закону) суд, установивший указанное противоречие, не только может, но и обязан применить взамен указа или постановления Правительства соответственно Кодекс или соответствующий закон.

По этой причине одно из приложений к Постановлению Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» [51] (Приложение 1 «Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности») в соответствии с Законом о порядке введения первой части Гражданского кодекса РФ не может применяться. Дело в том, что перечень видов деятельности, которыми юридические лица и граждане – предприниматели могут заниматься и соответственно заключать договоры только на основе специального разрешения (лицензии), как предусмотрено в п. 1 ст. 49 ГК, определяется непременно законом.

51

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №1. Ст. 91.

В данном случае имело значение то, что в отличие от всей первой части нового Кодекса, вступившей в силу с 1 января 1995 г., его четвертая глава, в которой помещена ст. 49, в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [52] начала действовать раньше, а именно с 8 декабря 1994 г. Следовательно, с указанного момента утверждать перечень подлежащих лицензированию видов деятельности и тем самым определять возможность заключения соответствующими лицами, связанных с соответствующей деятельностью договоров Правительство уже не могло. По этой причине в случае, когда, например, в деле о признании договора недействительным возникает вопрос о том, подлежала ли соответствующая деятельность лицензированию либо нет, следует принимать во внимание ст. 4 Вводного закона, по которой изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые, согласно части первой Кодекса, могут регулироваться только федеральными законами, имеют силу лишь до введения в действие соответствующих законов. Следовательно, подлежащими лицензированию могут считаться только те виды деятельности, которые установлены органом, обладавшим необходимой компетенцией в силу ранее действовавшего законодательства, а если речь идет об акте, принимаемом после 8 декабря 1994 г., – только законом РФ. Соответствующее положение имеет значение для определения действительности договоров, для заключения которых необходимо иметь лицензию.

52

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32. Ст. 3302.

Отмеченное обстоятельство, к сожалению, не было учтено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в одном из рассмотренных им дел. В нем возникли вопросы о необходимости лицензирования соответствующей деятельности (по публичному показу кинофильмов). В качестве основания для положительного вывода об обязательном лицензировании деятельности, явившейся предметом соответствующего договора, было указано Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. При этом Президиум указанного суда особо отметил, что в силу Вводного закона постановления, принятые до вступления в силу ГК, в частности на уровне Правительства РФ, продолжают действовать после 1 января 1995 г. При этом не было принято во внимание, что гл. 4 ГК, допускающая возможность введения обязательности лицензирования только законом, к моменту издания соответствующего акта Правительства РФ уже действовала [53] .

53

См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. №2. С. 92.

Как уже отмечалось, к числу нормативных ГК отнес помимо актов правовых (законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) также акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (в общепринятой ранее терминологии – «ведомственные акты»). В п. 7 ст. 3 ГК предусмотрено, что органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных Кодексом, другими законами и иными правовыми актами, т. е. как указами Президента РФ, так и постановлениями Правительства РФ. Следовательно, издание любого ведомственного акта должно быть основано на указании, содержащемся в акте правовом. Так, один из важнейших для банковского законодательства актов – Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации от 9 июля 1992 года [54] – был издан Центральным банком РФ по поручению, содержавшемуся в Постановлении Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 25 мая 1992 г. [55] В качестве примера можно сослаться и на ст. 9 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» [56] . В этой статье предусмотрено право Центрального банка РФ издавать «нормативные акты, обязательные к исполнению в Российской Федерации резидентами и нерезидентами».

54

См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1993. №4.

55

См.: Ведомости Российской Федерации. 1992. №23. Ст. 1252.

56

См. там же. 1992. №45. Ст. 2544.

Или другие примеры. Так, в силу ст. 6 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [57] этому Банку предоставлено право по вопросам, отнесенным к его компетенции, издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. В силу Постановления Правительства РФ «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» распоряжением Госкомимущества РФ от 21 апреля 1994 г. было утверждено Временное положение о согласовании залоговых сделок» [58] .

57

См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994. №12. С. 41 и сл.

58

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №18. Ст. 1593.

Издание ведомственных актов может быть предусмотрено и подзаконными правовыми актами. Так, например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. [59] , устанавливают, что инструкции, указания и другие нормативные акты, регулирующие процессы предоставления услуг телеграфной связи и не затрагивающие права потребителей, издаются Министерством связи Российской Федерации в установленном им порядке и являются обязательными для всех хозяйствующих субъектов.

59

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №2. Ст. 96.

КонсультантПлюс: примечание.

Постановление Правительства РФ от 23.04.1994 №374 «Об утверждении Правил предоставления услуг телеграфной связи» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28.08.1997 №1108 «Об утверждении Правил предоставления услуг телеграфной связи».

ГК содержит несколько отсылок к различного рода правилам без конкретизации того, кто именно должен их утверждать, ограничившись указанием на необходимость соответствия закону, прямо названному в определенной статье Кодекса. Так, в силу п. 2 ст. 784 ГК условия перевозки грузов, пассажиров и багажа определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. В п. 1 ст. 263 ГК предусмотрена необходимость при застройке земельных участков (имеются в виду, естественно, заключаемые в таких случаях договоры) соблюдать градостроительные и строительные нормы и правила, в п. 1 ст. 754 ГК содержится отсылка – к обязательным для сторон строительным нормам и правилам, в п. 2 ст. 835, п. 1 ст. 836 и в ряде других статей Кодекса – к банковским правилам. Такого рода отсылки обычно имеют в виду акты, которые принимаются министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Примером могут служить все те же строительные нормы и правила (СНиПы), с учетом которых заключаются договоры строительного подряда. Основополагающим для них является СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения», утвержденный Постановлением Госстроя РФ от 17 мая 1994 г. [60] В этом СНиПе, в частности, определен состав соответствующих нормативных документов. В их число входят на уровне Федерации, помимо СНиПов, также государственные стандарты РФ в области строительства, своды правил по проектированию и обустройству, а также руководящие документы системы. Первые из них охватывают обязательные требования, включающие цели, которые должны быть достигнуты, и принципы, которыми следует руководствоваться при создании строительной продукции; вторые – обязательные и рекомендуемые положения, определяющие конкретные параметры и характеристики отдельных частей зданий и сооружений, строительных изделий и материалов (конкретная цель – обеспечение единства при разработке, производстве и эксплуатации соответствующей продукции); третьи включают рекомендованные, а четвертые – как обязательные, так и рекомендованные нормативные документы по соответствующему кругу вопросов.

60

Отдельное издание. Минстрой Российской Федерации. М., 1994.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Кроме того, они должны быть в обязательном порядке (кроме актов, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер) официально опубликованы.

При нарушении хотя бы одного из этих двух требований (государственной регистрации и официального опубликования) акт не признается вступившим в силу, а это, в свою очередь, означает, что такой акт не может служить источником для регулирования соответствующих правоотношений, в том числе договорных, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний. На указанный акт нельзя ссылаться при разрешении споров [61] . Из этого следует, что и договорное условие, содержащее отсылку к такого рода акту, признается недействительным. Однако в случае, когда определенная норма соответствующего акта воспроизведена в договорах со ссылкой или без ссылки на него, такое условие сохраняет силу и может быть признано действительным, если оно не противоречило действовавшим при заключении договора и обязательным для сторон правовым актам.

61

См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №22. Ст. 2663).

По состоянию на 22 февраля 1996 г. всего Министерством юстиции РФ было зарегистрировано 1036 ведомственных нормативных актов. Среди них немало актов, которые имеют прямое отношение к договорам. Примером могут служить Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденные Приказом Министерства транспорта РФ от 8 августа 1995 г., Правила регистрации договоров об уступке товарного знака и лицензионных договоров и о предоставлении права на создание товарных знаков, утвержденные 26 сентября 1995 г. Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным знакам, Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства строительства РФ от 11 августа 1995 г., и др. [62]

62

См.: Перечень нормативных актов министерств и ведомств, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации / Составители Т. Н. Хомчик и Л.В. Соловьева. М.: Спарк, 1996.