Долг. Мемуары министра войны

Для всех представителей исполнительной власти, за исключением президента, Административно-бюджетное управление – олицетворение зла. Оно сообщает президенту, сколько должно тратить каждое учреждение и каждое подразделение администрации, и его цифры всегда ниже, чем запросы, порой – существенно, как в случае с Госдепартаментом. Конечно, если каждое учреждение будет получать столько, сколько просит, наш бюджетный дефицит будет гораздо выше нынешнего, и без того критического, – таков принцип работы АБУ. И министерство обороны тоже пало его жертвой. Когда мы составляли план на 2011-й финансовый год, директор АБУ Питер Орзаг рекомендовал не рассчитывать на увеличение бюджета выше уровня инфляции, причем не только на 2011 год, но и на несколько последующих лет. Неудивительно, что мы с АБУ не были, скажем так, друзьями.

(Я поделился с Рамом Эмануэлем историей из своего прошлого. При администрации Рейгана все заместители министров и главы агентств и ведомств встретились за ужином в министерстве юстиции. Перед ужином нам вживую показали операцию по спасению заложников – выключили свет, агенты ФБР бегали по залу, паля холостыми по обнаруженным «террористам». Я всем потом говорил, что, по-моему, надо было разыграть сцену из «Убийства в Восточном экспрессе» Агаты Кристи, с заместителем директора АБУ в качестве убитого – ведь у всех найдется повод его прикончить.)

У меня было несколько аргументов в защиту запрошенного увеличения бюджета. Во-первых, в 2009 году мы провели значительное сокращение расходов, ликвидировав множество затратных программ, и масштабы этой «чистки» превосходили любые предыдущие попытки. Поскольку ни одно другое министерство не сделало ничего аналогичного или хотя бы сопоставимого, мы явно заслуживали некоторого внимания к своим потребностям. Во-вторых, наши расходы неумолимо росли. Год за годом расходы министерства обороны на здравоохранение увеличивались на 4 миллиарда долларов, расходы на жалованье для военнослужащих составляли дополнительно 3 миллиарда, инфляция в расходах на топливо съедала еще 4 миллиарда – если коротко, в общей сложности накладные и операционные расходы Пентагона возрастали на 13–15 миллиардов долларов, даже если мы не добавляли ни цента на выполнение текущих и разработку новых программ. Вооружение и техника, закупленные при Рейгане, особенно корабли и самолеты, давно не обновлялись (из-за урезания военного бюджета в 1990-х и в начале 2000-х годов) и фактически выслужили свой срок. После десяти лет войны к тому же большая часть техники и оборудования требовала ремонта или замены. Даже дальнейшее сокращение накладных расходов, которое я запланировал, вряд ли покроет эту «дыру» в бюджете Пентагона.

Мои переговоры с Орзагом и президентом по поводу бюджета на 2011-й финансовый год начались в середине июля 2009 года. Я просил 558 миллиардов долларов, на 16 миллиардов больше оценки наших потребностей АБУ. Ссылаясь на долгосрочные факторы, упомянутые выше, я также попросил дополнительно 208 миллиардов долларов в период с 2011 по 2015 год. С Эмануэлем и Орзагом мы встречались втроем несколько раз, в том числе однажды в кабинете Рама в Западном крыле: сандвич в одной руке и пульт для переключения слайдов PowerPoint на экране – в другой. После бесчисленных совещаний между представителями АБУ и министерской бюджетной командой во главе с нашим ревизором Бобом Хейлом наконец настала пора оформить сделку. Я снова встретился с Эмануэлем и Орзагом в кабинете Рама 23 ноября, и мы договорились выделить на 2011-й финансовый год 550 миллиардов долларов (на 8 миллиардов больше исходной оценки АБУ) и предоставить Пентагону еще 100 миллиардов сверх бюджета в течение пяти лет. Президент поставил подпись под документом. Это был лучший бюджетный день для меня как для министра обороны. А затем отношения между Белым домом и Пентагоном во всем, что было связано с военным бюджетом, покатились, как говорят, под откос.

Четырехлетний отчет о состоянии обороны (ЧОСО) – документ, который Пентагон обязан предоставить по требованию конгресса (очередная бюрократическая «обязаловка», которую конгрессмены ввели после моего предыдущего ухода из правительства); отчет предполагает обсуждение оборонной стратегии и приоритетов министерства обороны США раз в четыре года. Подготовка этого документа подразумевает в том числе многочасовые совещания военных и гражданских руководителей министерства на протяжении месяцев. В 2009–2010 годах общее руководство процессом взяла на себя Мишель Флурнуа, а повседневное руководство осуществляла ее коллега Кэтлин Хикс. Основная претензия к ЧОСО – помимо абстрактности, характерной для документов, представляющих собой результат бюрократического консенсуса, – в предшествующие годы заключалась в том, что выводы о стратегии и приоритетах никак не соотносятся с реальным бюджетом. Мы приложили все усилия (увы, полного успеха достичь не удалось), чтобы избежать этой ловушки в ЧОСО-2010.

Первого февраля 2010 года я обнародовал параметры военного бюджета на 2011-й финансовый год, а также выводы ЧОСО и Обзорного доклада по программе ПРО. Я заявил, что Пентагон будет просить «базовый» бюджет в размере 549 миллиардов долларов и дополнительный военный бюджет (теперь стыдливо именуемый бюджетом «зарубежных непредвиденных операций») на Ирак и Афганистан в размере 159 миллиардов долларов. В сумме выходили ошеломляющие 708 миллиардов.

Я уточнил, что стратегические исследования позволили выявить несколько ключевых областей, на которые и опираются бюджетные заявки. Прежде всего это продолжение военной реформы – кардинального изменения министерства обороны и его политики: приоритетов, которые мы ставим, программ, которые мы финансируем, оружия, которое мы закупаем, и самой системы закупок. Также следует принимать во внимание «здравый реализм» в определении рисков. Я напомнил, что в течение многих лет военное планирование и требования к американской армии строились на предположении, что нам придется вести одновременно две традиционных войны. Однако сегодня обстановка в мире такова, что эта модель требует пересмотра; теперь очевидно, что мы должны учитывать гораздо более длинный список проблем в области безопасности, предусмотреть использование потенциальным противником высоких технологий, которые лишают нас признанного доминирования «на земле, в воздухе, на море и в киберпространстве», правильно оценить угрозы, исходящие от негосударственных групп, прибегающих к тактике агрессии и запугивания. Словом, я повторил те доводы, которые высказывал неоднократно в свою бытность министром:

«Мы узнали на собственном болезненном опыте, что войны, в которых нам приходится сражаться, редко оказываются похожими на войны, которые мы планировали. В результате Соединенные Штаты нуждаются сегодня в широком военном потенциале максимальной универсальности, способном активно и успешно участвовать в конфликтах любого масштаба и сложности. Такова стратегическая реальность… И она прямо определяет положения и пункты военного бюджета».

Впервые военный бюджет и ЧОСО вместе декларировали, что победа в войнах, которые мы уже ведем, является нашим наивысшим приоритетом. Это означало, что необходимо больше средств на проведение специальных операций, на вертолеты, разведывательное оборудование и БПЛА. Для предотвращения и недопущения конфликтов в будущем нужно увеличить расходы в региональные (и американскую) системы ПРО, выделять больше денег на обучение и снаряжение вооруженных сил наших союзников и партнеров, подкреплять финансами возможности ядерного сдерживания и финансировать деятельность Кибернетического командования. К возможным в будущем конфликтам мы намереваемся готовиться, развивая программу производства многоцелевого истребителя F-35, улучшая и совершенствуя программу строительства военных кораблей, модернизируя наши сухопутные войска, а еще – всемерно разрабатывая и внедряя в практику новые возможности ведения боевых действий на дальних расстояниях (в том числе принимая на вооружение новые бомбардировщики). Кроме того, мы безусловно должны сохранить комплектацию вооруженных сил исключительно на добровольной основе, следовательно, потребуется больше денег на программы ухода за ранеными и поддержки семей военнослужащих, как и на медицинские льготы.

В длинном списке инициатив, включая дополнительные сокращения ряда программ, нашлось сразу три пункта, вызвавших споры. Как и любая авиановинка последних десятилетий, многоцелевой истребитель F-35 вышел из рамок по бюджету и по срокам. В начале 2010 года мой заместитель по закупкам, технологиям и материально-техническому снабжению Эш Картер показал мне перечень изменений, которые следует внести в проект, чтобы попытаться вернуть его в упомянутые рамки. Я одобрил все рекомендации Эша, в том числе удержание 614 миллионов долларов «поощрения» с компании «Локхид Мартин», ведущего подрядчика проекта, и увольнение двухзвездного генерала, который выступал руководителем программы с нашей стороны и замену его старшим по званию и более компетентным офицером. Мы также сократили количество самолетов, которые Пентагон собирался приобрести в ближайшем будущем. Наконец, чтобы компенсировать задержки с реализацией проекта, я согласился с рекомендацией закупить больше истребителей F/A-18 для ВМС, иначе самолетов могло не хватить на все авианосцы.

Две другие программы пользовались ощутимой поддержкой в конгрессе, но все-таки вошли в мой «расстрельный» список 2009 года. Это грузовой самолет С-17 и проект альтернативного двигателя для F-35. Несмотря на многочисленные исследования ВВС, доказывавшие, что у нас достаточно грузовых самолетов, конгресс продолжал впихивать в бюджет статьи о закупке C-17, чтобы обеспечить и сохранить рабочие места на производстве. ВВС не нуждались в большем количестве этих самолетов, отказывались от них, да и просто не могли себе позволить их приобретать. Президент Обама внял голосу разума и под угрозой вето отменил дальнейшие закупки C-17.

Что касается альтернативного двигателя для F-35, первоначально конкурс на его производство выиграла компания «Пратт энд Уитни». Само собой разумеется, конгрессмены, в округах и штатах которых господствовала «Дженерал электрик», остались не слишком этим довольны и пролоббировали статьи бюджета на разработку альтернативной модели – конечно же, производства «Дженерал электрик» в партнерстве с компанией «Роллс-Ройс». В мгновение ока оказалось, что министерство обороны должно тратить сотни миллионов долларов каждый год на программу, которая опять-таки нам совершенно не нужна и которую мы не можем себе позволить. Факты и логика не играют никакой роли в капитолийских дебатах, когда под угрозой «рабочие места в «домашних» округах», и потому конгрессмены вновь и вновь поднимали вопрос об альтернативном двигателе. По счастью, президент и здесь поддержал мое решение, вновь пригрозив воспользоваться своим правом вето. Когда репортеры спросили, был ли я уверен, что Белый дом меня поддержит, я ответил: «Я не лезу на высокое дерево, если рядом нет парня с пилой – на всякий случай».

Столкновения по обеим программам начались, когда мы с Майком Малленом представляли проект бюджета в комитетах по делам вооруженных сил – сенатском и палаты представителей – 2 и 3 февраля соответственно. Среди конгрессменов хватало сторонников и противников сокращения программ, так что, когда дошло до непосредственного обсуждения, эти два комитета (а также комитеты по ассигнованиям) раскололись в значительной степени не по партийному или идеологическому признаку, а, с некоторыми исключениями, по «кормушкам», то соответственно распределению правительственных дотаций и привилегий. Полагаю, эти программы стали и «проверкой на прочность» для конгресса и для президента – в спорах решалось, за кем останется последнее слово в военных закупках. Конгресс в течение длительного времени брал верх – и тут вдруг ему бросили вызов. В какой-то момент конгрессмен Нил Аберкромби, демократ от Гавайев, заявил, что лично мне и всей исполнительной власти хорошо бы усвоить: окончательные решения по вопросам закупок принимает именно конгресс. Я ответил, возможно, слегка воинственно: «Только если наберет шестьдесят семь голосов» (столько нужно сенату, чтобы преодолеть президентское вето).