Европа XXI века. Новые вызовы и риски

В компенсацию за членство в ЕВР Норвегия, Исландия и Лихтенштейн обязаны нести финансовые расходы на реализацию проектов ЕВР наравне с государствами – членами ЕС, инкорпорировать в национальное право все законы в рамках ЕВР. Три страны ЕАСТ имеют возможность участвовать в обсуждении будущих решений, но не в процедуре их принятия, что автоматически приведет к росту демократического дефицита при включении законодательства ЕС в национальное право. Страны, входящие в ЕЭП, признают юрисдикцию Суда ЕС. И хотя Норвегия, Исландия и Лихтенштейн имеют возможность отклонять некоторые законодательные акты ЕС, Комиссия отслеживает транспозицию законодательства и имеет рычаги влияния для достижения его полной имплементации. По оценке норвежских экспертов, страна перенесла в национальное право около 75 % законодательства ЕС [144] .

144

Norwegian Ministry of Foreign Affairs. Outside and Inside: Norway’s agreements with the European Union. Oficial Norwegian Reports NOU 2012: 2 Chapter1. Oslo, 2012.

Страны ЕЭП не попадают под действие общей торговой политики ЕС и не входят в таможенный союз ЕС. С одной стороны, это позволяет им заключать собственные торговые соглашения с различными странами мира, а с другой – исключает их из существующих соглашений о свободной торговле Евросоюза. Кроме того, если в товарах, экспортируемых странами ЕАСТ в ЕС, велика доля компонентов, произведенных в «третьих странах», то ЕС применяет к ним свои внешние тарифы.

Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, безопасности и обороны находится вне рамок Соглашения о ЕЭП и развивается параллельно через заключение отдельных соглашений. Таким образом, формат ЕЭП дополняется членством Норвегии, Исландии и Лихтенштейна в шенгенской зоне, участием в проектах полицейского сотрудничества и представительством в различных агентствах ЕС, а также участием в отдельных миссиях и операциях Евросоюза. Согласно решению Совета о применении шенгенских правил в странах Северной Европы [145] , Норвегия и Исландия могут участвовать в разработке шенгенского законодательства, но без права принятия решений. Все три страны инкорпорировали в национальное право законодательные акты, относящиеся к шенгенскому сотрудничеству, присоединились к Дублинской системе предоставления убежища, имеют доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Норвегия и Исландия через специальное соглашение участвуют в Европейском ордере на арест и в сотрудничестве по борьбе с трансграничной преступностью и терроризмом. Обе страны участвуют в работе Европола и Евроюста и, вместе с Лихтенштейном, в работе агентства Фронтекс. Во всех перечисленных проектах страны ЕАСТ, входящие в ЕЭП, не имеют возможности участвовать в принятии решений, поскольку в этом процессе задействованы институты ЕС, в которые не входят представители этих стран, но обязаны исполнять принятые на себя обязательства.

145

2000/777/EC: Council Decision of 1 December 2000 on the application of the Schengen acquis in Denmark, Finland and Sweden, and in Iceland and Norway. OJ L 309, 09.12.2000.

Европейское экономическое пространство предусматривает постоянный процесс, частью которого является перманентное изменение законодательства стран ЕЭП в соответствии с принятием решений в рамках Единого внутреннего рынка ЕС. После принятия Лиссабонского договора выросла роль Европейского Парламента и Совета в процессе принятия решений в ущерб роли Комиссии, поэтому степень участия государств ЕАСТ, которые ведут переговоры именно с Комиссией, в этом процессе объективно снизилась. Формально сохраняя полноту национального суверенитета, Норвегия, Исландия и Лихтенштейн фактически передали значительную его часть Европейскому союзу, даже не будучи его членами.

Другой формат участия в интеграционных проектах ЕС представляет собой сотрудничество со Швейцарией. Взаимодействие сторон построено на серии двусторонних секторальных договоров, дающих Швейцарии право доступа на рынки ЕС и участия в шенгенской зоне. В настоящее время заключено около 120 соглашений между ЕС и Швейцарией, которые, однако, практически не охватывают сектор услуг. Страна фактически участвует в работе ЕВР на уровне свободы передвижения товаров и рабочей силы, но не является частью рынков услуг и капитала. В соглашении о свободе передвижения [146] прописано два ограничения. Во-первых, в течение пятилетнего [147] транзитного периода Швейцария имела право применять квоты на въезд граждан ЕС. Во-вторых, в случае сложной экономической или социальной ситуации возможно применение «защитного положения», ограничивающего свободу передвижения.

146

Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons // Ofifcial Journal. 30.04.2002. № 114. L.

147

С момента вступления соглашения в силу.

Сотрудничество сторон осуществляется на основании международного права и не предполагает автоматической транспозиции законодательства ЕС в национальное право Швейцарии, что, с точки зрения Евросоюза, потенциально нарушает гомогенность единого внутреннего рынка [148] . Юрисдикция Суда ЕС не распространяется на Швейцарию, однако на практике в тех секторах, в которых заключены соглашения с ЕС, директивы и регламенты Евросоюза инкорпорируются в национальное право страны и признается их толкование Судом ЕС [149] . Кроме того, Швейцария вынуждена постоянно отслеживать принимаемые в ЕС законы для того, чтобы соблюдать собственные интересы. Швейцария еще в меньшей степени, чем страны ЕЭП, может оказывать влияние на принимаемые в ЕС законы, с которыми прямо или косвенно постоянно сталкиваются швейцарские деловые круги. Швейцария может осуществлять некоторый мониторинг деятельности ЕЭП через институты Европейской ассоциации свободной торговли.

148

Avery G. The European Economic Area Revisited / European Policy Centre, Brussels // Policy brief. 19 March 2012.

149

Piris J.-C. If the UK votes to leave: The seven alternatives to EU membership // CER. L. Jan. 2016. [Электронный ресурс]. URL:files/pb_piris_brexit_12jan16.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).

Получив доступ на рынки ЕС, Швейцария несет значительную финансовую нагрузку по обеспечению функционирования ЕВР и смежных с ним областей. По оценке экспертов, Швейцария за 10 лет потратила на эти нужды около миллиарда евро [150] .

Несмотря на желание ЕС привлечь Швейцарию к более тесному сотрудничеству, не следует ожидать большей вовлеченности последней в проекты ЕС. Швейцария не готова идти ЕС на уступки в области регулирования работы банков и финансовой сферы. В результате банковское законодательство Швейцарии не признано эквивалентным правилам ЕС, поэтому директива о рынках финансовых инструментов (MiFID1) [151] не распространяется на Швейцарию [152] .

150

Buchan D. Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK // CER. // Policy brief. Sept. 2012. L. [Электронный ресурс]. URL:org.uk/publications/archive/policy-brief/2012/outsiders-inside-swiss-and-norwegian-lessons-uk (Дата обращения: 05.05.2017).

151

Directive 2004/39/EC. [Электронный ресурс]. URL:eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1398325978410&uri=CELEX:02004L0039-20110104 (Дата обращения: 05.05.2017).

152

Согласно этому законодательству, компании из любой страны могут оказывать институциональным клиентам банковские и финансовые услуги на территории ЕС, имея офис в одной из стран Евросоюза, в том случае, если законодательство страны исхода признается эквивалентным финансовому законодательству ЕС.

Установившиеся рамки сотрудничества оказались под угрозой из-за результатов референдума 2014 г., на котором швейцарцы высказались за введение квот на приезжающих на работу в страну граждан ЕС. Ранее Швейцария не предоставила право на свободу передвижения гражданам Хорватии. На эти действия Европейский союз отреагировал достаточно жестко. Был изменен статус Швейцарии в научно-исследовательских и обучающих проектах ЕС. На официальном уровне ЕС предупредил Швейцарию, что ограничение свободы передвижения приведет к отмене ряда двусторонних соглашений и потере доступа на внутренний рынок ЕС. В итоге правительство и Парламент Швейцарии приняли компромиссное решение. Во-первых, страна распространила правила свободы передвижения на Хорватию. Во-вторых, результаты референдума были оформлены достаточно специфическим образом, не ограничивая свободу передвижения, а предоставляя приоритет швейцарским гражданам, если есть претенденты должного уровня на предлагаемые вакансии [153] .

153

Free Movement of Persons Switzerland – EU/EFTA. [Электронный ресурс]. URL:(Дата обращения: 05.05.2017).

Рамки двусторонних соглашений ЕС и Швейцарии частично охватывают сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел. Швейцария с 2008 г. входит в шенгенскую зону, в результате чего перенесла все шенгенское законодательство в свое национальное право. Швейцария участвует в развитии шенгенских acquis, но не в принятии решений [154] . Швейцария как ассоциированный член присоединилась к Дублинской системе предоставления убежища, имеет доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Через двусторонние соглашения Берн принимает участие в работе агентств ЕС Фронтекс, Европол и Евроюст. ЕС и Швейцария заключили также соглашения о борьбе с мошенничеством в финансовой сфере. Швейцария в меньшей степени, чем страны ЕЭП, вовлечена в проекты пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС и не обязана, за исключением шенгенских правил, инкорпорировать законодательство ЕС в данной области.

154

В рамках шенгенской зоны формат Швейцарии аналогичен участию Норвегии и Исландии.

В ближайшие годы, видимо, будет создан еще один формат взаимодействия ЕС с новым важным партнером – Великобританией. На референдуме 23 июня 2016 г. большинство граждан Великобритании проголосовали за выход из состава Союза. Теперь Соединенное Королевство и Европейский союз должны будут найти новый формат отношений, учитывающий не только экономические параметры сотрудничества, но и проблемы обеспечения безопасности в самом широком смысле. Однако на этом пути уже возникли серьезные осложнения. Согласно заявлениям британского правительства [155] , Соединенное Королевство намерено покинуть не только ЕС, но и выйти из Единого внутреннего рынка ЕС, то есть отказаться от использования «норвежского сценария» и максимально дистанцироваться от влияния ЕС. Европейский союз принял британскую позицию. После получения официальной заявки от Великобритании о выходе из состава Союза, Европейский Совет сформулировал основные принципы будущих переговоров [156] . Следует отметить, что позиция ЕС оказалась достаточно жесткой. В частности, правительство Терезы Мэй предлагало вести параллельные переговоры об условиях выхода страны из ЕС и о будущем соглашении между ЕС и Соединенным Королевством. Руководство ЕС с таким подходом не согласилось. Из документа Европейского Совета следует, что начало переговоров о будущем формате отношений возможно только после «достижения значительного прогресса» [157] на переговорах об условиях выхода Великобритании из ЕС. Европейский союз предлагает решить сначала проблемы обеспечения прав граждан ЕС, проживающих в Великобритании, и зеркально британцев, проживающих в других странах Евросоюза, обустройства границы между Республикой Ирландией и Северной Ирландией, возмещения финансовых обязательств и некоторые другие. Очевидно, что ЕС в перспективе рассматривает Соединенное Королевство как третью страну и собирается выстраивать двусторонние отношение на этом принципе.

155

Plan for Britain. The government’s negotiating objectives for exiting the EU: PM speech. [Электронный ресурс]. URL:(Дата обращения: 05.05.2017).

156

European Council (Art. 50) guidelines following the United Kingdom’s notification under Article 50 TEU. [Электронный ресурс]. URL:en/press/press-releases/2017/04/29-euco-brexit-guidelines/ Дата обращения: 05.05.2017.

157

Ibidem.

В то же время лидеры ЕС и Британии подчеркивали, что в будущем стороны должны быть близкими партнерами, и это отвечает интересам обеих сторон. И хотя пока рано говорить о конкретном формате будущих отношений между ЕС и Великобританией, можно сделать некоторые предположения. Во-первых, в интересах обеих сторон не прерывать сотрудничество в сфере безопасности и борьбы с терроризмом. Возможно, Соединенное Королевство сохранит свое присутствие в работе таких агентств ЕС, как Европол и Евроюст, а также не потеряет доступ к дактилоскопической базе данных Eurodak. Сохранение двусторонних контактов Британии и стран ЕС в сфере безопасности и борьбы с терроризмом также представляется весьма вероятным. Во-вторых, в будущем сторонам нужно заключить новое торгово-экономическое соглашение, параметры которого пока не очерчены. Британское правительство предполагает подписать всеобъемлющее соглашение о свободной торговле и новое таможенное соглашение [158] . В рамках этих договоренностей торговля товарами между Великобританией и ЕС должна осуществляться с нулевыми тарифами. Британия также хотела бы сохранить свое участие в работе ряда агентств ЕС и не разрывать взаимодействие в сфере энергетики, транспорта и коммуникаций. В отношении торговли услугами, в том числе финансовыми, британское правительство хотело бы получить максимально свободный доступ на рынок ЕС. Однако параметры взаимодействия в финансовом секторе пока не ясны и зависят от желания сторон пойти на уступки и достигнуть взаимовыгодного компромисса. Следует отметить, лидеры ЕС неоднократно заявляли, что, выйдя из Евросоюза, Великобритания не сможет иметь те же льготы и преференции, что и 27 государств-членов. Поэтому пожелания британского правительства, скорее всего, претерпят значительную трансформацию при разработке будущих соглашений.

158

HM Government. The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union. Febr. 2017. P. 35–49. [Электронный ресурс]. URL:uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/589191/The_United_ Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).

Отдельным вопросом станет взаимодействие стран ЕАСТ и Великобритании после выхода последней из состава Союза.

Особый формат отношений складывается у ЕС со странами – кандидатами на вступление. Привлекательность интеграционного проекта ЕС до сих пор не вызывает сомнения у стран Западных Балкан и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский союз, невзирая на возможные сложности адаптации и в ряде случаев прохладное отношение самого Евросоюза. Для стран этих регионов присоединение к ЕС стало гарантией демократического пути развития и трансформации государства по модели западноевропейского образца. Получение статуса кандидата на вступление становится только первым шагом к заветной цели быть включенным в «закрытый клуб» ЕС. Кандидаты на вступление обязаны инкорпорировать весь свод законов Европейского союза в свое национальное право, а также принять меры для их реализации в практической плоскости. Комиссия отслеживает процессы имплементации и может затормозить переговоры о вступлении, если страна-кандидат не выполняет полностью требования ЕС. Для будущих членов ЕС перспектива вступления становится очевидным стимулом выполнения требований Евросоюза. Вовлеченность в интеграционные процессы ЕС позволяет странам-кандидатам позиционировать себя более успешными, чем страны, не имеющие такого статуса [159] .

159

Полывянный Д. И. «Балканизация» и «европеизация» на юго-востоке Европы // Современная Европа. 2015. № 5. С. 40.