Европа XXI века. Новые вызовы и риски

Важной особенностью развития Европейского союза стало наличие внутри ЕС стран, в большей или меньшей степени вовлеченных в интеграционные проекты. Наличие неодинакового состава стран ЕС в зоне евро, шенгенской зоне и других проектах привело к различиям в правах и обязанностях государств-членов и, соответственно, к различному уровню наднационального компонента в управлении государствами.

Наиболее значительные ограничения национальных полномочий получили государства, перешедшие на единую европейскую валюту. Денежно-кредитная политика стран зоны евро находится в ведении Европейского центрального банка (ЕЦБ), который проводит независимую линию. Государства еврозоны не могут влиять на действия ЕЦБ, даже если проводимая им политика не отвечает национальным интересам. Государства, перешедшие на единую европейскую валюту, потеряли возможность самостоятельно проводить эмиссию денежной массы, девальвировать или ревальвировать валюту, изменять ставку рефинансирования в соответствии с текущей экономической ситуацией в стране. Эти функции перешли к ЕЦБ, основной целью которого является поддержание стабильности цен, то есть политика низкой инфляции в зоне евро вне зависимости от того, в какой фазе экономического цикла находятся государства еврозоны. Наиболее ярко ограничение полномочий государств-членов ЕС проявилось в рамках борьбы с последствиями финансово-экономического и долгового кризиса в странах еврозоны. Европейский центральный банк, Комиссия и часть государств – членов ЕС, в первую очередь Германия, видели выход из кризиса в усилении наднационального регулирования в области экономики и финансов, в первую очередь через ужесточение финансовой дисциплины государств-членов и контроль за ее соблюдением со стороны ЕС, а также создание Банковского союза. Такой процесс влечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в пользу наднационального центра. Некоторые эксперты называют его «ползучей федерализацией» [160] .

160

Буторина О. В. Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4 (31). С. 73.

Пределы европеизации

Европеизация – неотъемлемая и постоянно функционирующая составляющая интеграционного процесса. Государства ЕС, участники Европейского экономического пространства, члены ЕАСТ, страны-кандидаты и даже внешние партнеры подвергаются ее воздействию вне зависимости от собственного желания; таким образом, европеизация – объективная реальность европейской интеграции. Каждый интеграционный формат в различной степени подвержен процессам европеизации, чем выше уровень вовлеченности стран ЕС и стран-партнеров в интеграционные проекты Европейского союза, тем, очевидно, большее влияние на них оказывает европеизация.

Понятие европеизации многогранно и многовекторно, существуют различные направления ее реализации [161] . В научной литературе для характеристики влияния Европейского союза также используют термин EU-ization [162] . В целом европеизация понимается как двусторонний процесс, который подразумевает эволюцию институтов ЕС, оказывающих влияние на внутреннее развитие государств-членов. С одной стороны, нормы, правила и практики, устанавливаемые институтами Европейского союза, влияют на политические структуры и процессы в государствах-членах (движение сверху вниз – «top down»), а с другой стороны, сами государства ЕС оказывают значительное влияние на формирование упомянутых норм, правил и практик через трансляцию своих интересов на наднациональный уровень (движение снизу вверх – «bottom-up») [163] .

161

См., например: Olsen J. The Many Faces of Europeanization // JCMS. 2002. Vol. 40 № 5. Р. 921–952; Radaelli С. The Europeanization of Public Policy’ // The Politics of Europeanization / ed. by K. Featherstone and C. M. Radaelli. Oxford: Oxford University Press. 2003; Risse Т., Cowles М., Caporaso J. Europeanization and Domestic Change: Introduction // Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change / ed. by M. Green Cowles, J. Caporaso, T. Risse. Ithaka, London.: Cornell University Press. 2001.

162

Wallace H. Europeanization and Globalization: Complementary or Contradictory Trends // New Political Economy. 2000. Vol. 5. № 3. P. 369–382.

163

B"orzel Т. Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization // JCMS 2002. Vol. 40. № 2, Р. 193.

Если введение норм, правил и практик ЕС на национальном уровне требует серьезных трансформаций или не полностью отвечает интересам государства, страны – члены ЕС стараются минимизировать затраты на их реализацию [164] . Возможностей для такой минимизации несколько: блокирование или затягивание принятия и имплементации правовых актов, продвижение интересов государства при разработке правовых актов или общих подходов и концепций, создание внутренних коалиций из нескольких государств для продвижения общих интересов или блокирования/трансформации предложенных проектов.

164

Ibidem. P. 194.

Исследователи разделяют жесткую и мягкую европеизацию [165] , говоря о ее «двух лицах» [166] . Изменения, происходящие в государствах-членах и странах-кандидатах, становятся результатом совместного воздействия методов жесткой и мягкой европеизации.

Жесткая европеизация проявляется в трансфере правил, норм, процедур и политических парадигм со стороны ЕС государствам-членам. Примером жесткой европеизации можно считать имплементацию права ЕС в национальное право государств-членов. Вторичное законодательство ЕС (регламенты, директивы, решения) не требует ратификации на национальном уровне. Таким образом, после принятия закона на уровне ЕС государства-члены обязаны осуществить его транспозицию в национальное право, если речь идет о директивах, или он применяется сразу, если это регламент или решение. Комиссия отслеживает процесс имплементации директив и может обратиться в Суд ЕС, если государства-члены осуществляют его не полностью или не вовремя.

165

Radaelli C. The Europeanization of Public Policy. Op. cit. P. 30.

166

Mair P. The Europeanization Dimension // Journal of European Public Policy. 2 April 2004. № 11. P. 340–341.

Мягкая европеизация подразумевает трансфер стиля поведения, умение разделять ценности, доверять и сотрудничать с партнерами по Европейскому союзу, самоадаптацию. К мягкой европеизации можно также отнести «горизонтальный» процесс взаимодействия между государствами – членами ЕС [167] , в том числе через метод открытой координации [168] , сравнение и заимствование удачных практик.

Безусловно, влияние процессов европеизации на различные страны ЕС неодинаково и различается в зависимости от государства и направления сотрудничества. Но общим моментом становится изменение функций национального государства в рамках членства в Европейском союзе. При этом необходимо отметить, что государства-члены не только теряют часть полномочий, отдавая их на наднациональный уровень, и подчиняются общим правилам ЕС, но и приобретают новые возможности для продвижения собственных интересов, стараясь сделать их частью общих правил ЕС и таким образом максимизировать возможные бонусы от членства в ЕС и процесса европеизации. Важно отметить, что возможность продвижения своих приоритетов на наднациональный уровень появилась не только у самих государств, но и у различных групп интересов, которые объективно участвуют в формировании национальных или корпоративных преференций. В этих условиях государство становится проводником их интересов на наднациональный уровень.

167

Radaelli С., Pasquier R. Conceptual Issues // Europeanization: New Research Agendas / ed. by P. Graziano, M. Vink. London: Palgrave Macmillan, 2008. Р. 37–39.

168

Кавешников Н. Ю. Методы управления в Европейском союзе // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 8. С. 50.

Часто сталкиваются не только наднациональный и национальные интересы, но и различные приоритеты государств-членов, которые они продвигают на наднациональный уровень. Одной из таких точек столкновения стала общая либерализация экономики и правил функционирования различных областей сотрудничества в ЕС. Страны с различным типом регулирования национальной экономики ищут баланс между выгодой и затратами, транслируя свои приоритеты на наднациональный уровень. Навязывание высоких производственных и социальных стандартов государствам-членам с низким уровнем регулирования экономики позволяет поддерживать конкурентоспособность сильно зарегулированных стран. С другой стороны, либерализация рынков, идущая в ЕС, открывает новые возможности для производителей из стран с менее жестким режимом экономического управления, позволяя компенсировать введенные стандарты. Страны с высокой степенью регулирования экономики добиваются гармонизации своих высоких социальных и экологических стандартов на уровне ЕС, где они часто встречают сопротивление стран с более низким уровнем развития (догоняющих стран), которые хотели бы избежать лишних обязательств и использовать свои конкурентные преимущества [169] _{. Не всегда со}впадают интересы и у экономических лидеров ЕС. Так, Великобритания, обладающая одной из наиболее открытых экономик в ЕС, всегда активно продвигала принципы либерализации и дерегулирования в экономике на наднациональном уровне. С другой стороны, Франция, традиционно защищающая национальных производителей, добилась, чтобы из преамбулы Лиссабонского договора было изъято положение о том, что одной из целей развития ЕС является свободная и неискаженная конкуренция.

169

B"orzel T. How the European Union Interacts with Its Member States // The Member States of the European Union / ed. by S. Bulmer, Ch. Lequesne. Oxford: University Press. P. 62–63.

Очевидны противоречия между странами и при реализации экологической политики ЕС. «Северные» (Дания, Нидерланды, Германия, Швеция, Финляндия, Австрия) страны настаивают на гармонизации на уровне ЕС экологических норм, соответствующих их собственным жестким стандартам, для того, чтобы избежать невыгодной конкуренции для своей промышленности и изменений в собственном законодательстве. Таким образом, эти страны формируют экологическую политику ЕС в соответствии со своими экологическим восприятием и экономическими интересами [170] . В то же время южные и восточные страны Евросоюза вынуждены нести высокие затраты, адаптируя свое законодательство, стандарты и восприятие в соответствии с нормами ЕС. Приведенные примеры позволяют говорить о соперничестве различных национальных моделей управления на наднациональном уровне [171] .

170

Ibidem. P. 63.

171

Eising R., Kohler-Koch B. Governance in the European Union. A Comparative Assessment // The Transformation of Governance in the European Union / ed. by B. Kohler-Koch, R. Eising. P. 271.

Государства-члены также выносят на наднациональный уровень решение вопросов, которые не могут быть, в силу масштабов и сложности, эффективно решены на национальном уровне. Например, борьба с трансграничной организованной преступностью, предоставление убежища, борьба с загрязнением окружающей среды.

Наиболее очевидно влияние европеизации в движении «сверху вниз», то есть в том, как нормы, правила и практики, устанавливаемые институтами Европейского союза, влияют на политические структуры и процессы в государствах-членах и на их полномочия. Представляется верным утверждение, что «однажды согласившись на создание автономного наднационального органа власти, обладающего законодательными полномочиями, государство лишается возможности игнорировать или не исполнять принятые этим органом решения» [172] . Важную роль здесь играют процедура принятия решений и правила имплементации законодательства.

172

Кузнецова Е. Ускользающий суверенитет: статус-кво против идеологии перемен. М.: АРГАМАК-МЕДИА, 2013. C. 82.

Можно выделить несколько направлений влияния европеизации на процесс принятия решений внутри государств-членов в рамках их адаптации к нормам и правилам ЕС. Во-первых, европеизация ведет к уменьшению инклюзивности в процессе принятия решений, ограничивая возможности долгого согласования внешнеполитических решений с парламентом и негосударственными акторами. Во-вторых, европеизация влияет на распределение сил между органами управления государства, повышая значимость исполнительной власти. В-третьих, европеизация влияет на уровень конфликтности в ходе принятия решений, снижая его [173] .

173

Jurje F. Europeanization and New Member States. A Comparative Social Network Analysis. Routledge, 2013. P. 8–9.

Европеизация, или EU-ization, стала объективной реальностью и для стран, не входящих в ЕС, но участвующих в различных интеграционных проектах. Однако степень влияния европеизации на эти страны сильно различается. Здесь речь идет в первую очередь о движении сверху вниз, то есть о трансляции норм и правил ЕС в страны-партнеры. Возможности влияния стран, не входящих в ЕС, на формирование упомянутых норм, правил и практик через трансляцию своих интересов на наднациональный уровень (движение снизу вверх) существенно ограничены или отсутствуют совсем.