GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Российский политолог С. Бойко приводит следующие отличительные черты корпоративистской модели [74] :

 она подчеркивает активную роль государства в функционировании системы представительства интересов: государство – не арбитр, а «центральный игрок», который отбирает из множества групп интересов достаточно узкий круг тех, кто допускается к участию в принятии решений. Более того, государство порой создает новые группы или по меньшей мере иерархически упорядочивает избранных;

74

Бойко С. С. Корпорация как политическая группа интересов // Журнал «Самиздат», 30.12.2010: http://samlib.ru/s/sboiko/corporationaspoliticalactors.shtml.

 она не верит в свободную конкуренцию групп интересов, напротив, корпоративизм акцентирует внимание на монополии отдельных групп интересов на представительство в своем «секторе» публичной политики;

 она указывает, что в реальности группы интересов, допущенные к принятию решений, утрачивают свою независимость от государства.

Профессор А. Дягтерев, исследуя эту проблему, указывает на то, что именно такую функцию правительственные институты выполняют во многих развитых странах, регулируя взаимодействие предпринимателей и наемных работников, организаций бизнесменов и профессиональных союзов [75] . По его мнению, создание так называемых консультативных советов (комиссий, групп и пр.) при органах государственной власти с наделением их совещательными функциями, с одной стороны, позволяет инкорпорировать интересы различных общественных групп в механизм принятия государственных решений, а с другой стороны – преодолевать возможные конфликты, гармонизировать разрозненные интересы и в конечном счете вырабатывать компромиссные варианты политических решений.

75

Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004: http://www.politanaliz.ru/articles_56.html.

Кроме того, в теории корпоративизма государство, проводя политику, априорно не может учитывать интересы всех социальных групп. Следовательно, государство вынуждено взаимодействовать и сотрудничать только с теми общественными партнерами, которые имеют реальный вес в обществе, располагают соответствующими ресурсами, в состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения.

Таким образом, теоретики корпоративизма отводят государственным органам роль не пассивных проводников чьих-то интересов, а активных регуляторов взаимоотношений между различными социальными группами и их политическими ассоциациями.

Важность корпоративистской теории для изучения лоббизма заключается в следующем.

В корпоративизме организации, оказывающие воздействие на власть, монопольны по своей сущности. Источник поддержания монополистского статуса – государство. Именно оно признает за той или иной группой исключительное право на представительство какого-то интереса в обмен на право, в оговоренных рамках, влиять на определение этого интереса, отбор лидеров и т. п. После этого говорить о конкуренции групп не приходится, конкуренты либо ликвидируются, либо присоединяются к уже отобранной, искусственно сформированной группе [76] . Таким образом, теория помогает более детально изучить деятельность таких организаций, оценить их эффективность, а также систему мотиваций (с другой стороны, становится понятным, почему некоторые группы вообще не способны воспользоваться возможностью эффективно влиять на власть в своих интересах). Понимая изначальную корпоративистскую сущность такого рода организаций, профессиональные лоббисты активно подключают их для усиления лоббистского воздействия на органы государственной власти. В России такими традиционными корпоративистскими организациями в сфере бизнеса, например, являются Российский союз промышленников и предпринимателей, ассоциация среднего бизнеса «Деловая Россия», ассоциация малого бизнеса «ОПОРА РОССИИ», Торгово-промышленная палата и пр.

76

Более подробно об этом см.: Ильичева Л. Е. Лоббизм и корпоративизм. М.: Экономика, 2002. С. 9–10; Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В., Григорьев О. В., Ионин Л. Г., Кашин В. К., Малютин М. В. Лоббизм в России: этапы большого пути // Экспертный институт. Избранные доклады (1992–1997). М. С. 411.

Теория корпоративизма позволяет раскрыть лоббистский процесс в авторитарных режимах, в которых государство, обладая монополией на власть, не только жестко расправляется с политическими конкурентами, но и четко контролирует каналы возможного политического влияния. С другой стороны, теория корпоративизма органична и для описания лоббизма в ряде государств восточной Азии, в том числе в странах, традиционно считающихся демократическими. Например, для японской политической культуры [77] характерны принципы дисциплины, привилегированности, сословности, а также идея величия государства, взгляд на представителя государственной власти как воплощение лучших этических характеристик [78] .

77

Например, в середине XX в. именно по инициативе правительства Японии были созданы действующие сейчас крупнейшие предпринимательские объединения, обладающие монополией на политическое представительство интересов. – Прим. авт.

78

Богатуров А., Байков А., Данилин И. Экономическая политология. Отношения бизнеса с государством и обществом. М.: Аспект Пресс, 2012. С. 160.

ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СЕТЕЙ И ЛОББИЗМ

Истоки теории политических сетей можно найти еще в конце 1930-х гг. Известный в то время в США политический аналитик Э. Гриффит в книге «Тупик демократии: исследование современного правительства в действии» обратил внимание на то, что в публичной политике существуют некие «вихревые образования», притягивающие представителей различных институтов. В подобных «центрах активности», по заключению Гриффита, люди контактируют по поводу специфических проблем (энергетика, медицина, армия), причем между участниками таких контактов (законодателями, администраторами, лоббистами, учеными) складываются более тесные отношения, чем между конгрессменами или администраторами в целом [79] .

79

Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004:Griffith E. The Impasse of Democracy: a Study of the Modern Government in Action. N. Y.: Harrison-Hilton Books, Inc., 1939.

Такие «особые отношения» по специальным политэкономическим вопросам интерпретируются как политические сети, причем связи между входящими в сеть акторами часто не поддаются логике традиционного иерархического соподчинения, а продиктованы корпоративными интересами групп, каждая из которых выступает на равных с остальными. Такие неформальные связи, складывающиеся вокруг различных проблем выработки политических решений, начинают оказывать на итоговое государственное решение часто гораздо большее влияние, чем традиционные, формально обусловленные взаимоотношения.

Политические сети, по определению К. Хая, – это созданные вокруг общих стратегических интересов альянсы политических акторов, которые характеризуются достаточно высокой степенью устойчивости, наличием определенных моделей координации, реализуются через коллективные действия [80] .

Немецкий политолог Т. Берцель пишет: «Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений, по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей» [81] .

80

Hay C. Thetangled webs we weave: the discourse, strategy and practice of networking // Comparing Policy Networks / Ed. by D. Marsh. Buckinham: Open University Press, 1998. P. 38.

81

Цит. по: Бианки В. Психологические аспекты функционирования власти в сетевых структурах: Статья к докладу на конф. «Психология и власть» (11.01.2005, CПбГУ).

Российский исследователь Л.В. Сморгунов, проанализировав целый ряд определений и характеристик этого понятия, дает следующую характеристику: «В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы» [82] .

82

Государственная политика и управление: Учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М.: РОССПЭН, 2006. С. 240.

В описании Р. Рипли и Г. Франклина типичная политическая сеть в США состоит из «членов Палаты Конгресса и (или) Сената, членов аппарата Конгресса, множества бюрократов, а также представителей различных частных групп и организованных интересов» [83] . Т. Лоуи определил это устойчивое сетевое взаимодействие «железным треугольником», акцентируя замкнутость и взаимную поддержку участников данной сети [84] . Хотя наиболее раннее упоминание термина относят к статье Р. Пулитцера, опубликованной 17 января 1919 г. Впоследствии его стали активно использовать при описании политической активности военно-промышленного комплекса в США. Сегодня термин широко используется политологами всех стран [85] .

83

Ripley R., Franklin G. Congress, the Bureaucracy and Public policy. Homewood: Dorsey, 1984. P. 10.

84

Lowi T. The End of Liberalism. The Second Republic of the United States. New York and London: Norton, 1979.

85

Iron triangle [], http://en.wikipedia.org/wiki/Iron_triangle_%28US_politics%29#cite_note-1.

«Железный треугольник, который еще часто называют “Вашингтонский треугольник” [86] , используется в США для характеристики взаимоотношений между комитетами Конгресса, чиновничьим аппаратом (органами государственной власти) и группами интересов» [87] .

Данная схема (рис. 1) наглядно показывает устойчивое взаимодействие и взаимозависимость между тремя группами:

1. Комитеты в Конгрессе США, с одной стороны, отвечают за финансирование государственных программ и операций, что делает зависимым от них чиновничий аппарат исполнительной власти; с другой стороны, через законодательные процедуры отвечают за условия регуляторного процесса, ассигнования тех или иных отраслей промышленности, что делает зависимыми от них корпоративный и отраслевой секторы экономики [88] ;

86

Triebwasser M. A. How Corporations Influence the Government: http://www.polisci.ccsu.edu/trieb/InfluGov.html.

87

Iron triangle: http://en.wikipedia.org/wiki/Iron_triangle_%28US_politics%29#cite_note-1.

88

Политолог С. Костяев в этой связи приводит следующие статистические данные: «Конгрессмены отстаивают интересы местных элит, которые в свою очередь снабжают избирательные фонды своих патронов деньгами. Например, Д. Гобсон, член подкомитета по делам вооруженных сил комитета Палаты представителей по ассигнованиям, в 2007 г. выделил 2,4 млн долл. компании «Джетрии групп оф Бивер-Крик», получив взамен 43 350 долл. от сотрудников компании. П. Вискловски, член того же подкомитета, санкционировал выделение 2 млн долл. компании «Системы 21 века», которая в лице своих работников внесла 27 000 долл. в его избирательный фонд (подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США. Институт США и Канады РАН: Дисс. … канд. полит. наук. М., 2009. С. 84).