GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

2. Федеральные ведомства, с одной стороны, делают зависимыми комитеты Конгресса США, так как отвечают за реализацию политических решений, с другой – ответственны за регулирование различных отраслей промышленности;

3. Сами отрасли, а также существующие в них ассоциации и лоббистские группы, с одной стороны, финансово поддерживают на выборах представителей Конгресса США, с другой – оказывают влияние на чиновничий аппарат через формирование общественной поддержки (через службы по связям с общественностью) или создание требуемого лобби в Конгрессе США.

В результате образуется прочный союз, который иногда называют субправительственным (subgovernment) из-за его долговечности, неприступности и власти, определяющей вектор политического развития. От этого союза выигрывают все, кроме потребителей, которые довольно часто остаются за бортом сетевого процесса.

Теоретики сетевого подхода считают, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей [89] . Упомянутая нами ранее Т. Берцель, считает, что для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети [90] .

89

См.: Knоkе D., Kuklinski J. H. Nеtwоrk Analysis. Bеvеrly Hills, Calif.: Sagе Publicatiоns, 1982; Knоkе D. Pоlitical Nеtwоrks: Thе Structural Pеrspеctivе. Cambridgе Univеrsity Prеss, 1990; Richardsоn J., Jоrdan G. Gоvеrning undеr prеssurе. Оxfоrd: Martin Rоbеrsоn, 1979; Hеclо Hugh. Issuе Nеtwоrks and thе Еxеcutivе Еstablishmеnt // in Anthоny Kind (еd.) Thе Nеw Amеrican Pоlitical Systеm. Washingtоn D. C.: Amеrican Еntеrprisе Institutе fоr Public Pоlicy Rеsеarch, 1978. PP. 87–124.; Kingdоn J. W. Agеndas, Altеrnativеs and Public Pоliciеs. Lоngman Pub Grоup, 2002; Bеnsоn K. J. Thе intеrоrganigariоnal nеtwоrk as a pоlitical еcоnоmy // Administrativе Sciеncе Quartеrly. Vоl. 20. 1975. PP. 229–249; Rhоdеs R. A. W. Bеyоnd Wеstminstеr and Whitеhall Lоndоn: Unwin Hyman, 1992.

90

Borzel T. Organizing Babylon – on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 358.

Через теорию политических сетей и концепцию «железного треугольника», в частности, можно объяснить, почему в аграрной отрасли Европейского Союза так тяжело проходят реформы. Избирательный округ представляет собой группу интересов, которая стремится извлечь выгоду из существующей сельскохозяйственной политики, например ставит целью продолжать получать сельскохозяйственные субсидии. Государственный институт, отвечающий за сельское хозяйство, обслуживает этот избирательный округ. Парламентарии обладают значительным политическим весом, но вряд ли могут рассчитывать на поддержку избирателей округа, если будут выступать против этой политики. В результате некоторые виды производства сельскохозяйственной продукции субсидируются за счет всех налогоплательщиков, а эти группы продолжают сопротивляться любой реформе сельскохозяйственной политики.

С точки зрения изучения лоббизма теория политических сетей интересна прежде всего следующим.

Во-первых, является более гибким концептом по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом, «концептом-зонтиком», который интегрирует и «вбирает» их в себя, позволяя анализировать всю гамму взаимоотношений между государством и группами интересов [91] .

Во-вторых, позволяет многопланово рассмотреть публичных и частных акторов политической сети как равноправных участников переговоров, существующих вне иерархической координации.

91

Там же. Р. 267.

В-третьих, позволяет более детально понять реальный процесс разработки, согласования и принятия важнейших политических решений, а также ту роль, которую на содержание этих решений оказывают, прежде всего, корпоративные структуры и ассоциации, а также профессиональные лоббисты. Теория позволяет понять, почему, например, в процессе принятия решений осуществляется взаимодействие, в ходе которого значимая часть бюрократии демонстрирует большее внимание к интересам лоббистов, чем к неким всеобщим государственным целям. Таким образом, в рамках концепции политических сетей, что будет многократно описано в дальнейшем, становятся объяснимы те предпосылки конфликтов, противоречий, итоговых уступок и консенсусов, которые возникают при разработке политического решения между различными структурными подразделениями ведомств, государственными институтами, ветвями власти, отраслями экономики, корпорациями и т. п.

В-четвертых, теория позволяет более детально анализировать ситуации, складывающиеся вокруг традиционных областей, к которым проявляют интерес лоббисты, например принятие федерального бюджета, изменение налогового законодательства, антимонопольные расследования, формирование тарифов, заградительных пошлин, государственные закупки и т. п. Именно вокруг данных лоббистских тем образуются политические и экономические сети, действующие по своим правилам, существующие вне официальной субординации.

КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО КЛИЕНТЕЛИЗМА И ЛОББИЗМ

Важным для рассмотрения подходом, описывающим систему взаимодействия и взаимозависимости представителей власти и воздействующих на них групп, является концепция политического клиентелизма (от лат. cliens – подопечный). Сам термин изначально возник в Древнем Риме, обозначая в то время форму социальной зависимости (взаимные правовые, социальные и экономические обязательства) между плебеями и патрициями. Впоследствии, в середине прошлого века, термин заимствовали антропологи, откуда он перекочевал в политологию.

Зарубежный исследователь М. Дж. Шмидт под клиентелизмом понимает определенные формы защитных отношений взаимной выгоды между акторами, один из которых занимает более высокое место в социальной иерархии (патрон), а другой заинтересован в защите и приобретении определенных преимуществ (клиент) [92] .

Французский исследователь П. Таффани считает сущностью клиентарных отношений «концентрацию двусторонних соглашений между обладателями одностороннего права на принятие решений (патронами), стремящимися усилить собственную власть через обретение верности со стороны ассоциированных данников (клиентов) посредством взаимного удовлетворения их разнообразных целей» [93] .

92

Матвеев А. Соотношение неформальных институтов и практик // Власть, 2011. С. 18–21.

93

Taffani P. Le Clienteles politiques en France. Paris: Editions du Rocher, 2003. P. 10.

Политолог Э. Хейвуд под клиентелизмом, прежде всего, понимает систему отношений, при которых правительственные агентства начинают служить интересам тех «клиентных групп», деятельность которых они призваны регламентировать [94] .

Российские исследователи Е.Д. Погорелый, К.В. Филиппов, В.Ю. Фесенко под клиентелизмом понимают модель политического структурирования общества, основанную на особом типе взаимоотношений лидера (патрона) с его последователями (клиентами) – преданными ему или зависимыми от него сторонниками. Проявляется он в форме персональных клиентел (лат. clientela) – личных «команд» отдельных лидеров, а также клиентелизованных институтов, политико-финансовых групп (от крупных предприятий, финансово-экономических структур до органов государственной власти), опирающихся на патронажно-клиентные связи. Основными характеристиками таких групп выступают замкнутость и иерархичность структуры, а также неформальный характер взаимодействия в борьбе за право контролировать ресурсы [95] .

94

Хейвуд Э. Политология: Учебник для студентов вузов / Пер. с англ.; под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Вельского. М., ЮНИТИ-ДАНА, 2005.

95

Погорелый Д. Е., Фесенко В. Ю., Филиппов К. Ф. Новейший политологический словарь. Ростов н/Дону, Феникс, 2010.

На взгляд российского социолога В. Римского важной характеристикой клиентелизма является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон-клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными. При этом такие отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга [96] .

96

Римский В. Л. Клиентелизм как фактор электорального поведения российских граждан. М.: Фонд ИНДЕМ, 2001.

По мнению С.В. Бирюкова, клиентела выступает одновременно и как особый тип сетевой структуры, и как механизм, эффективно дополняющий официальные властные институты и механизмы публичной политики в структуре региональной власти. Клиентела также может рассматриваться в качестве специфического типа неформального института, дополняющего формально-институциональные (формально-правовые) структуры власти, либо замещающего их в ситуации радикальных властных трансформаций и политико-правовой неопределенности, когда последние утрачивают свои функции [97] .

97

Бирюков С. В. Клиентела как основание региональной политической власти: https://cyberleninka.ru/article/n/klientela-kak-osnovanie-regionalnoy-politicheskoy-vlasti.