Грязные войны: Поле битвы — Земля
Шрифт:
Законы США, регулирующие военные и разведывательные операции, содержат целый ряд «серых зон». Раздел 50 Кодекса Соединенных Штатов, или федерального законодательства, устанавливает правила и определяет структуры, предназначенные для ведения разведывательной деятельности. Раздел 10 посвящен военным действиям. Каждая проводимая в соответствии с законом операция имеет серьезные ограничения, связанные с вопросами надзора и отчетности. Терминами «тайные действия» и «скрытные операции» зачастую пользуются так, как будто они определяют одно и то же явление. Это не так. «Тайные действия» — это юридический термин [555] , в широком смысле описывающий любую деятельность, организатор которой не желает себя раскрывать. Целью этих действий является обеспечение Соединенных Штатов возможностью для «правдоподобного отрицания причастности». Подобные операции крайне рискованны — не только из-за опасностей, непосредственно связанных с их проведением, но и потому, что они зачастую предусматривают деятельность агентов американских спецслужб на территории суверенных государств без ведома соответствующих правительств. Если операция срывается или вскрывается, существует очень высокая вероятность международного скандала. Тайные действия, в соответствии с разделом 50 Кодекса, — это «действие или действия Правительства Соединенных Штатов, имеющие целью оказать влияние на политическую, экономическую или военную ситуацию за рубежом, в том случае, когда роль Правительства Соединенных Штатов в происходящем неочевидна или не признается публично». Проведение «тайных действий» требует специального указа президента. Белый дом, в свою очередь, должен проинформировать Комитеты по разведке
555
Title 50 US Code, Section 413b, «Presidential Approval and Reporting of Covert Actions».
556
Richard A. Best Jr., «Covert Action: Legislative Background and Possible Policy Questions», Congressional Research Service, December 27, 2011.
Военная доктрина предусматривает и другой вид действий — «скрытные операции» [557] . В данном случае скрывается сам факт ее проведения, но не организатор, в данном случае — Правительство США. Военные могут проводить операции, которые одновременно являются и тайными, и скрытными, однако на практике это случается достаточно редко. В отличие от тайных, скрытные операции не требуют указа президента, в случае если «предстоящие военные действия» «ожидаются» страной, где они будут происходить. Администрация США не обязана информировать конгресс о подобных операциях. Они относятся к «традиционным видам военной деятельности» [558] . Для подобных действий не предусмотрен надзор в реальном времени со стороны соответствующих комитетов конгресса [559] . По законам США от военных не требуется раскрытия конкретных деталей операции, однако роль Соединенных Штатов в проводящихся действиях должна «быть очевидна» или «признаваться».
557
Joint Publication 1-02, DOD Dictionary of Military and Associated Terms, November 8, 2010 (As Amended Through November 15, 2012).
558
Joint Explanatory Statement of the Committee of Conference, H.R. 1455, July 25, 1991. «Члены комитета подтверждают, что «традиционные виды военной деятельности» включают действия военнослужащих, находящихся в подчинении американскому командиру (вне зависимости от того, является ли поддержка этих действий со стороны США очевидной, или подобное будет признано позднее), предшествующие и связанные с предстоящими военными действиями (одобрение на проведение или планирование которых было дано высшим военно-политическим руководством страны), в которых будут принимать участие Вооруженные силы США или в которых они уже участвуют и где роль Соединенных Штатов очевидна или будет признана публично. В этой связи члены комитета хотели бы разграничить действия, ведущиеся под началом американского командира, и иные действия. Если ими не руководит американский командир, они не могут рассматриваться в качестве «традиционных видов военной деятельности».
559
Seymour М. Hersh, «Preparing the Battlefield; The Bush Administration Steps Up Its Secret Moves Against Iran», New Yorker, July 7, 2008.
С точки зрения Рамсфелда и Чейни, США уже были в состоянии войны, а полем боя служил весь мир. Поэтому боевые действия «предвиделись» в любой стране мира. Это делало востребованным десятки, а возможно, и сотни потенциальных «традиционных видов военной деятельности» во всех уголках земного шара. Чейни и Рамсфелд понимали, что, используя возможности JSOC (силы по проведению тайных операций, чьи действия обосновывались в рамках разделов 10 и 50 Кодекса), можно было работать на границе между военным и разведывательным законодательствами. Большая часть проводимых JSOC операций совершенно очевидно относилась к деятельности, именовавшейся в военной доктрине «подготовкой зоны боевых действий» [560] . Это понятие истолковано Командованием сил специальных операций США следующим образом: «собирательный термин, обозначающий всю деятельность, ведущуюся до «дня Д» и «часа Ч» по планированию и подготовке возможных военных операций… в вероятных или потенциальных зонах боевого применения войск, включая необходимые войсковые мероприятия». Подобная деятельность может проводиться и в рамках действий передовых отрядов, то есть «операций, проводимых группами, прибывшими в район до основных сил, с целью подготовить их действия». В отличие от операций, проводимых ЦРУ, они могут реализовываться с минимальным внешним контролем и в течение достаточного длительного времени до «открытого» вооруженного противостояния или «случая», который может как представиться, так и не представиться.
560
Michael Respass, «Combating Terrorism with Preparation of the Battlespace», Strategy Research Project, US Army War College, July 4, 2003.
Комитеты конгресса по разведке расценивали подобные логические упражнения как способ обойти [561] законы «о контроле и докладе» при проведении секретных операций, обвиняя Министерство обороны в стремлении свободно пользоваться своим постоянно растущим зарубежным разведывательным потенциалом, оправдывая подобные действия необходимостью оперативного планирования будущих военных операций, и в то же время лишая соответствующие комитеты по разведке возможности реализовывать свои предусмотренные законом контрольные функции.
561
Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2010, H.R. Rep. №. 111–186 (2009) (accompanying H.R. 2701).
Еще один уровень бюрократической сложности в эту и без того темную область американского законодательства добавлял тот факт, что финансирование операций производилось комитетами по делам вооруженных сил, а в компетенцию комитетов по разведке входило принятие решения, являются ли те или иные действия «тайной операцией». Подобное положение дел часто вызывало ожесточенные стычки между комитетами, ревниво охранявшими свои зоны ответственности, а в результате оставлявшими широкое поле для потенциальных злоупотреблений и использования пробелов и «серых зон».
Хотя основной организацией, реализующей «тайные операции» должно было быть ЦРУ, высшее военно-политическое руководство страны, представленное президентом и Рамсфелдом, могло воспользоваться полномочиями, предусмотренными разделом 50 Кодекса для предоставления такой возможности и иным структурам, например, делегируя военные ресурсы [562] для проводимых Управлением операций. Так, например, JSOC использовалось или для проведения тайных операций в политически нестабильных регионах без каких-либо нарушений с точки зрения стороны международного права или для того, чтобы обойти полномочия конгресса по объявлению войны. Предусмотренные разделом 10 операции по «подготовке зоны боевых действий» еще в меньшей степени требовали ставить конгресс в известность об их проведении. Имея в своем распоряжении резолюцию, уполномочивающую на ведение глобальной войны, высшее военно-политическое руководство могло использовать свою власть для ведения военных действий без необходимости рассматривать
их как тайные операции. Этой «серой зоной» в законодательстве легко было воспользоваться. Для Чейни, Рамсфелда и их людей, занимавшихся планированием «следующих шагов», подобная возможность выглядела очень привлекательно.562
50 United States Code, Section 413b, «Presidential Approval and Reporting of Covert Actions».
Относительно специальных операций у Рамсфелда были весьма далеко идущие планы. И они не предусматривали какого-либо управления или вмешательства со стороны ЦРУ. Уход Кофера Блэка открыл Рамсфелду дверь к большей власти над «темными войнами». Но Рамсфелд хотел вывести из игры не только Управление или конгресс. Речь шла также и об обычной военно-бюрократической машине и высокопоставленных военных, которые, по мнению Рамсфелда, стали слишком мягкотелыми и пугливыми. «Худший способ организовать облаву на врага… это поручить ее планирование Пентагону» [563] , — писал Рамсфелд в служебном меморандуме, посвященном применению сил специальных операций в мировом масштабе. — Мы должны быть готовы принять риск, связанный с операциями меньшего размаха». 22 июля 2003 г. Рамсфелд направил секретную директиву начальнику Командования специальных операций Вооруженных сил США (SOCOM) генералу Чарльзу Холланду. В ней описывалась система децентрализованных «облав», которая позволила бы обойти традиционные структуры управления вооруженных сил, дав силам специального назначения возможность действовать как группа частных убийц. Он отдал Холланду распоряжение «разработать план» действий против «Аль-Каиды» и сотрудничающих с ней групп. Рамсфелд пояснил, что в процессе этой работы им будет необходимо найти способ «прорезать» бюрократию Пентагона, чтобы обрабатывать приказы об операциях «за минуты и часы, а не дни и недели». Он добавил: «Целью является захват террористов для допроса или их убийство, а не просто арест в рамках правоохранительной деятельности». «Однако Холланд не ответил так быстро и ярко, как на то рассчитывали люди в Вашингтоне, — вспоминал полковник в отставке Лоуренс Уилкинсон, прослуживший в армии тридцать лет. — Говоря о людях в Вашингтоне, в данном случае я имею в виду Рамсфелда и Чейни». Генерал предложил пятилетний план, в то время как Рамсфелд требовал немедленных действий [564] .
563
Seymour M. Hersh, «Manhunt: The Bush Administration’s New Strategy in the War Against Terrorism», New Yorker, December 23, 2002.
564
Rowan Scarborough, «Billions Needed to Fight al Qaeda; General Requests More Troops, Too», Washington Times, September 24, 2002.
В то время как Рамсфелд и Чейни настаивали на необходимости проводить удары сил специальных операций в мировом масштабе, военная верхушка выражала озабоченность тем, что подобные планы превосходили возможности военных по сбору и использованию разведывательной информации [565] . Некоторые группы JSOC в Афганистане ощущали соперничество со стороны других подобных групп, и хотя им удалось уничтожить огромное количество афганцев и иностранных бойцов, кого именно они убивали, было ясно далеко не всегда. Поскольку ЦРУ более эффективно работало по особо важным целям, Рамсфелд требовал результатов и от JSOC. Однако в отсутствие хороших разведданных они гонялись за призраками.
565
Eric Schmitt and Thom Shanker, «Ranks and Growing Pains in Taking Key Antiterror Role», New York Times, August 2, 2004.
Когда Рамсфелд предложил укрепить JSOC и использовать его по всему миру, то получил отпор от генерала Холланда. Последний ответил Рамсфелду, что обеспокоен недостатком «достоверных разведданных» [566] , относящихся к потенциальным регионам проведения операций. Один из высокопоставленных военных руководителей откровенно заявил, что «разведывательная информация была недостаточно хороша, чтобы позволить вести кампанию подобного ввда» [567] . Как утверждалось, Рамсфелд и его заместители просто посмеялись над офицерами, в первую очередь над генералом Холландом, из-за того, что было ими расценено как чрезмерная осторожность. Советник из Пентагона, тесно контактировавший в это время с Рамсфелдом, рассказал журналисту-расследо-вателю Сеймуру Хершу, что Рамсфелд и его люди были убеждены, что «в командовании сил специальных операций слишком мало инициативных руководителей», там не хватает «боевых генералов» [568] . Кроме того, говорилось о необходимости «переоценки» высокопоставленных военных, занявших свои посты во времена Клинтона.
566
Hersh, «Manhunt».
567
Eric Schmitt and Thom Shanker, Counterstrike: The Untold Story of America’s Secret Campaign Against Al Qaeda (New York: Times Books, 2011).
568
Hersh, «Manhunt».
В большей степени вкусам Рамсфелда отвечал генерал Уэйн Даунинг, возвращенный на службу из отставки после событий 11 сентября. Он стал заместителем советника по национальной безопасности и координировал американскую кампанию, направленную против террористических сетей и «тех, кто их поддерживал» [569] . Хотя технически он был подчинен советнику по национальной безопасности Райс, в Белом доме он представлял интересы JSOC. Даунинг выступал за то, чтобы JSOC вернулось к своим истокам, став «незаметной силой, действующей на упреждение, с улучшенными возможностями по поиску целей и ударам по ним в рамках длительных операций» [570] . Он начал выступать за то, чтобы силы специальных операций готовились к «будущей непрямой и скрытной глобальной войне с терроризмом, которая будет вестись на территории стран, с которыми мы не находимся в состоянии войны». Эти силы также должны были быть готовы проводить операции в «многочисленных, охраняемых или закрытых для доступа зонах». Он рекомендовал подчинить JSOC напрямую министру обороны, а не управлять его действиями через обычную систему передачи команд и распоряжений.
569
«Fact Sheet on New Counter-Terrorism and Cyberspace Positions; National Director and Deputy National Security Advisor for Combating Terrorism General Wayne Downing (U.S. Army Ret.)», Office of the Press Secretary, October*), 2001,archives.gov/news/releases/2001/10/20011009. html.
570
Memo from General Wayne Downing to Secretary of Defense and Chairman, Joint Chiefs of Staff, «Special Operations Forces Assessment», November 9,2005, www.rumsfeld.com.
На деле JSOC уже обретало свободу. Когда Даунинг начал действовать, используя официальные каналы, Рамсфелд и Чейни, по словам Уилкерсона, уже «обошли Командование специальных операций [571] , обратившись напрямую в Форт-Брэгг и отдав приказы силам специального назначения, которые в основном касались прямых действий». Приказы шли прямо из аппарата вице-президента в JSOC. Через несколько месяцев Холланд будет освобожден с поста начальника SOCOM.
Это было началом многолетнего проекта Рамсфелда и Чейни по выделению этого небольшого, элитного, действующего с хирургической точностью подразделения из общей структуры военного руководства и превращению его в глобальный механизм совершения убийств. До 11 сентября у них существовали обширные планы в отношении JSOC, а террористический акт предоставил все «боеприпасы», необходимые им в личной войне за освобождение этих отборных подразделений от какого-либо надзора.
571
Интервью автора с полковником в отставке Лоуренсом Уилкерсоном, май 2011.