Институциональные изменения структуры российской сферы образования и адаптивное экономическое поведение (на примере Ростовской области)

Институты – «правила игры» (Норт, 1997), формальные и неформальные, которые обеспечивают стимулы, предопределяющие действия индивидов. Они детерминируют индивидуальный выбор и основы социального взаимодействия. Формальные институты включают писаные правила и кодифицированные структуры, в то время как неформальные институты предполагают социальные аспекты, такие как культура, идеология, нормы, ценности, предпочтения и соблюдаемые в обществе обычаи. Определяя таким образом категорию «институт», необходимо принимать в расчет субъективную ценность, благодаря которой индивид может проранжировать доступные для него альтернативы выбора.

Формальные институты – неотъемлемая часть институциональной структуры общества. Для Д. Норта процесс создания формальных правил выглядит так: «возрастающая сложность общества, естественно, повышает отдачу от формализации ограничений» (Норт, 1997. С. 67). Формальные институты, корреспондирующие с экономической свободой, связаны с производственной деятельностью. По мнению многих исследователей, в этой группе институтов наиболее важным является институт защиты прав собственности (Hoppe, 2006; Machan, 2002; Powell, 2002). К формальным институтам, обеспечивающим принцип экономической свободы, также относятся законодательные нормы и судебные практики, благодаря действию которых реализуются контрактные отношения и эффективная политика государства. Когда правительство воздерживается от вмешательства в экономику и вместо этого ограничивает себя соблюдением общих правил игры, результатом является среда, способствующая экономической свободе (Williamson and Coyne, 2013–2014. Р. 84).

Неформальные институты, хотя и не являются письменными или кодифицированными как закон, поддерживаются на уровне обычаев в обществе (Boettke and Coyne, 2009; North, 2005). Несмотря на то, что культурные и нравственные нормы нигде письменно не зафиксированы как формальные законы, люди все равно придерживаются этих традиций. Эти культурные аспекты можно рассматривать как неписаные правила, регулирующие нормы поведения. В то время как формальные институты направлены на удержание власти в правовом поле и на противодействие нарушению правил, неформальные институты регламентируют социальные последствия для лиц, не придерживающихся этих норм поведения.

Во многих случаях основой для формальных институтов служат действующие неформальные институты. Это происходит в случаях, когда поведение становится настолько укорененным в местном обычае, что оно затем кодируется в формальное письменное правило. Учитывая, что эти формальные законы являются всего лишь «письменными версиями» поведения, уже наблюдаемого на практике, как правило, их реализация не потребует высоких издержек. Таким образом, при анализе формальных и неформальных институтов исключительно большое значение приобретает их непосредственное взаимодействие, поскольку природа и исход институциональных реформ в обществе во многом зависят от совместимости формальных и неформальных институтов (Аверкиева, 2015. С. 110).

Наиболее известная классификация институтов была предложена О. Уильямсоном (Williamson, 2000). Она основана на различиях относительно скорости и наличия цели институциональных изменений. О. Уильямсон выделяет четыре институциональных уровня, каждый из которых имеет различную скорость институциональных изменений.

На самом высоком уровне находятся неформальные институты, культурные установки, обычаи, традиции и религиозные нормы. Период времени, в течение которого становятся заметны изменения на данном уровне, измеряется веками и тысячелетиями. Данные неформальные институты (институты укорененности, глубоко укорененные или каркасные институты) являются основой для конструируемых формальных институтов. Такие институты закреплены в сознании акторов. Выделяются разные виды укорененности (embeddedness): когнитивная, культурная, структурная и политическая (Williamson, 2000. P. 596–597). Глубоко укорененные институты связаны с доминирующими в обществе ценностями. С точки зрения акторов данные институты имеют моральную, политическую и эпистемологическую легитимность. В данном случае легитимность трактуется как согласованность с доминирующими фундаментальными ценностями. Легитимным является то, что признается правильным в соответствии с распространенными в обществе специфическими ценностями. Легитимными признаются такие институты, которые, независимо от наличия критики, по-прежнему считаются подходящими и правильными (Dequech, 2013. P. 95).

Для того чтобы изучить процесс медленных институциональных изменений на первом уровне, согласно О. Уильямсону, необходима идентификация и объяснение механизмов создания и функционирования неформальных институтов. Согласно О. Уильямсону, возникновение неформальных правил является преимущественно спонтанным процессом. Поэтому такие институты характеризуются высокой инерционностью, а делиберативный процесс институционального выбора в данной ситуации затруднен. Также многие, и в первую очередь замкнутые сообщества, активно противодействуют институциональным изменениям с целью защиты себя от чуждых ценностей (Williamson, 2000. P. 597–598).

На втором уровне классификации находится институциональная среда, изменяющаяся в ходе институциональной эволюции. На данном уровне находятся формальные институты высшего порядка, такие как, например, законы и нормы, которые регулируют распределение прав собственности в обществе. В данном случае имеются большие возможности по осуществлению изменений. Институты второго уровня вписаны в институциональный каркас институтов первого уровня. На втором уровне скорость институциональных изменений выше. Период времени, в течение которого происходят заметные изменения, составляет века и десятки лет (Williamson, 2000. P. 598).

Третий уровень представлен институтами управления (institutions of governance) или механизмами регулирования. Данные институты являются наборами правил, которые регулируют повседневные взаимодействия акторов, например, их контрактные отношения. В соответствии с неоинституциональной теорией, механизмы регулирования должны корректироваться для того, чтобы минимизировать трансакционные издержки. Институциональные изменения на третьем уровне не отличаются большим масштабом, а представляют собой корректировку или подгонку, которая осуществляется в течение нескольких лет (Kingston and Caballero, 2009. P. 167).

Четвертый уровень является самым низшим. Он отведен для правил, которые записаны в контрактах, например, относительно порядка определения цен. Согласно О. Уильямсону, данные нормы будут постоянно меняться. По мнению ученого, в долгосрочной перспективе возможно влияние результата изменений на низшем уровне на процесс институциональных изменений на высшем уровне. Тем не менее, эта возможность им подробно не изучена. С его позиции, новых институционалистов интересуют только два уровня: второй и третий, а первый уровень – это «важная, но не доработанная часть истории» (Williamson, 2000. P. 610). Согласно О. Уильямсону, неформальные институты зачастую воспринимаются институционалистами в качестве экзогенного параметра, который может быть исключен из анализа. В связи с этим, в рамках данного исследования внимание сконцентрировано в первую очередь на институциональных изменениях, происходящих на втором и третьем уровнях институциональной структуры в классификации О. Уильямсона (см. табл. 1).

Таблица 1

Классификация институтов О. Уильямсона

Источник: (Williamson, 2000).

Институциональная структура (или среда) определяет возможности для осуществления трансакций, как в экономике в целом, так и в отдельных отраслях производства и сферах общественного сектора. При исследовании институциональной структуры необходимо учитывать, что экзогенные институты влияют на организационные структуры фирм и некоммерческих организаций, которые функционируют в существующей институциональной среде (Meyer and Rowan, 1977). Изменение формальных институтов может значительно изменить организационную структуру, как всей сферы или отрасли народного хозяйства (хозяйственного порядка), так и внутреннюю организационную структуру отдельных предприятий и организаций. Во втором случае изменения касаются внутренних правил, регламентов, технологий и рутин. В качестве примера подобных изменений может быть рассмотрено вступление в 2013 году в силу нового закона об образовании, в соответствии с которым система начального профессионального образования (НПО) была ликвидирована как самостоятельный уровень профессионального образования и была преобразована в элемент среднего профессионального образования (СПО). В реальности данные институциональные изменения вызвали, с одной стороны, закрытие части ПТУ, с другой стороны, трансформацию остальных ПТУ в техникумы и колледжи, которые реализуют программы СПО в соответствии с новым законом, несмотря на то, что в ряде случаев данные организации не имели для этого достаточной кадровой и материальной базы.

Эволюция институтов должна рассматриваться совместно с изменениями организаций. В рамках методологии оригинальной институциональной экономической теории (OIE) не используется радикальное разграничение на игроков (организации) и правила игры (институты), как это принято в новой институциональной экономике (NIE) (Норт, 1997). Если рассматривать институты и организации «как системы устоявшихся и общепринятых социальных правил, которые структурируют социальные взаимодействия» (Ходжсон, 2007. С. 28), то можно рассматривать организации в качестве «особого типа института, обладающего некими дополнительными свойствами» (Ходжсон, 2007. С. 37).