Источники и основания государственных политик в России

Прозрачность государственной политики – качество государственной политики, делающее для стороннего наблюдателя очевидным порядок учета различных интересов при формировании и реализации государственной политики, процедуры принятия и реализации решений и результаты их исполнения.

Предсказуемость и устойчивость государственной политики – качество государственной политики, характеризующее степень защиты процессов ее формирования и реализации от произвольного и неправового вмешательства.

Эффективность государственной политики – способность государственной политики в ходе задаваемой ею управленческой практики достигнуть провозглашенные в ней цели.

Источники государственной политики – документарно воплощенное содержание государственной политики, различные виды соответствующих политических и правовых документов.

Основания государственной политики — идейные и ценностные исходные установки, социальные, экономические и иные внешние условия, которые объективно вызывают необходимость принятия управленческих решений, изменения как отдельных политических и правовых документов, так и политической и правовой системы в целом.

Нормативно-политические формы источников государственной политики – заявления, обращения, выступления, программы, послания, платформы и иные документы, выражающие намерения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Как правило, в документированном виде содержат предписания об элементах обязательности исполнения.

Нормативно-правовые формы источников государственной политики – письменные документы, устанавливающие правила поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный характер, обеспеченный, в том числе властным принуждением.

Норма – правило, установленное тем или иным властным субъектом.

Цель – желаемое для субъекта деятельности состояние предмета деятельности (объекта управления).

Ценности – жизненно или по иным причинам особо значимые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).

Приоритеты государственной политики – основанные на выделенных целях и задачах государственной политики наиболее значимые направления деятельности органов государственной власти по реализации этих целей и задач государственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Правовой акт – официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений.

Нормативный правовой акт (НПА) – правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке, либо до фактической утраты силы.

Ненормативный правовой акт – правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного (индивидуального) применения.

Доктринальный правовой акт – специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.

Рекомендательный правовой акт – правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения.

Правотворческий орган – орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их компетенции.

Правоприменительный орган – это орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции.

Особенность введенных определений – их системная взаимосвязанность и функциональность в свете поставленной в работе задачи проектирования государственной политики в определенной сфере управления.

Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик

2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования

Особенностью правового государства является необходимость организованного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенное условие его формирования – согласованность и непротиворечивость источников и оснований государственных политик, что позволяет организовывать весь массив действующих актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему, во главе которой находятся программно-доктринальные документы.

Проблемой создания целостного политико-правового пространства в России является неорганизованность системы источников и оснований государственных политик. Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какой-либо системы подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, их иерархии, соотношения в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.

В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных документов усугубляется также и наличием избыточного многообразия действующих видов указанных документов.

2.2. Формы правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России

Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.