Источники и основания государственных политик в России

Из вышеназванных положений Конституции Российской Федерации о том, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80) и обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84), можно сделать некоторые выводы. Именно в своем Послании Президент Российской Федерации может определять основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год, а также давать свою оценку положению дел в стране.

Но основной проблемой посланий является неясность их статуса. Другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются, как правило, соответствующим правовым актом органов государственной власти, силу которого им можно придать. Послания же вообще никаким актом не оформляются. Из этого следует, что они сами по себе могут быть не обязательны для исполнения. Кроме того, понятно, что столь сжатый документ не может содержать необходимого числа управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания во многом имеют характер декларативного политического документа, который представляет общественности позицию главы государства. Но конституционная норма, согласно которой в Послании определяются основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год является в управленческом смысле весьма требовательной. Однако эта норма ни правового, ни практического подкрепления не имеет.

Учитывая все вышеперечисленное, представляется возможным реконструировать следующее определение послания. Итак, послание – ежегодный политический документ, представляемый Президентом Российской Федерации, дающий оценку положению дел в стране и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства на соответствующий год.

Несмотря на свою декларативность, послания могут оказывать серьезное влияние на политический и законотворческий процесс. Это вытекает из полномочий Президента Российской Федерации и возможностей его влияния на указанные процессы. Так, на политический процесс Президент Российской Федерации может влиять путем назначения Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), принятия решения об отставке Председателя Правительства Российской Федерации, назначения федеральных министров и освобождения их от должности, назначения глав регионов Российской Федерации и т. д. Учитывать позицию Президента Российской Федерации, изложенную в Послании, необходимо в законотворческом процессе, т. к. он обладает законодательной инициативой и правом отлагательного вето на принятые законопроекты.

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» рассматривает первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание в качестве одного из инструментов определения концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Предполагается, что в специальном разделе Послания будет охарактеризовано состояние экономики Российской Федерации, сформулированы и обоснованы стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. И если в посланиях В.В. Путина «Какую Россию мы строим» (2000 г.) [18] и «О важнейших общенациональных задачах» (2004 г.) [19] крупные блоки выступления были посвящены экономическим проблемам и задачам, то Послание Д.А. Медведева 2008 г. [20] в основном посвящено внешней и внутренней политике страны, а экономические вопросы упоминаются лишь вскользь, отсылая к подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

18

Российская газета. 2000. № 133. 11. июль.

19

Российская газета. 2004. № 109. 27. май.

20

Российская газета. 2008. № 230. 6 нояб.

В современном законодательном процессе посланиям Президента Российской Федерации придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными, в том числе в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочередном порядке.

В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления [21] . Президент Российской Федерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администрацией Президента Российской Федерации был подготовлен и Президентом Российской Федерации утвержден соответствующий перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поручениям и сроков их исполнения [22] .

21

См., например, доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выполнении основных положений Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 г. // <http://www. kremlin.ru/text/docs/2006/05/105523.shtml>.

22

<http://kremlin.ru/news/6001>.

Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г. [23] было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.» [24] , а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.

23

Российская газета. 2007. № 90. 27. апр.

24

СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3196.

Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.

В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [25] , который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.

25

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 46, ст. 1543.

В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.

Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.