Из огня да в полымя: российская политика после СССР

Одновременно, Кремль усилил давление на неподконтрольные ему средства массовой информации – и, прежде всего, на телевидение, имевшее наиболее широкую аудиторию и во многом способное повлиять на общественное мнение. Летом 2000 года, пользуясь контролем государства над 51 % акций первого канала телевидения, охватывавшего всю страну (компания ОРТ), Кремль добился смены политики канала, отстранив от рычагов управления «олигарха» Бориса Березовского, который ранее фактически управлял им как своей собственностью. Единственным общероссийским негосударственным телеканалом осталось НТВ, принадлежавшее другому «олигарху», Владимиру Гусинскому. НТВ поддержало «Отечество» на парламентских и Явлинского на президентских выборах и открыто критиковало политику Путина в Чечне. В мае 2000 года Генеральная прокуратура возбудила уголовное дело против Гусинского и возглавляемых им компаний, и вскоре Гусинский был арестован, хотя позднее выпущен на свободу и выехал за границу. После этого на НТВ стал претендовать его крупнейший кредитор – контролируемый государством концерн «Газпром», который в конце концов добился смены руководства компании и его редакционной политики. Часть журналистов НТВ, не согласных с этим решением, перешла на канал ТВ-6, контролируемый тем же Березовским. Но к концу 2001 года и ТВ-6 был закрыт по решению суда. Другие средства массовой информации, ранее занимавшие независимую позицию, после этого уже не решались проявлять нелояльность к Путину и его политике [125] .

125

См.: Качкаева А. История телевидения в России: между властью, свободой и собственностью // История новой России. Очерки, интервью / под ред. П. Филиппова. СПб.: Норма, 2011. Т. 3. С. 81–127.

Развитие взаимоотношений между правительством и представителями крупного бизнеса («олигархами») проходило по той же схеме «кнута» и «пряника» – то есть поощрения лояльных и наказания тех, кто претендовал на автономию. Уже летом 2000 года Путин на встрече с «олигархами», проходившей в его загородной резиденции, сделал ключевым лидерам российского бизнеса «предложение, от которого невозможно отказаться» – оно позднее получило неофициальное название шашлычного соглашения [126] . Суть его состояла в том, что государство не будет пересматривать права собственности и сохранит «равноудаленный» подход по отношению к «олигархам», в то время как Большой Бизнес должен сохранять лояльность по отношению к властям и не вмешиваться в процесс принятия важнейших политических решений. Лишь немногие «олигархи» не согласились с условиями этого неформального соглашения и подверглись наказанию – тот же Борис Березовский лишился части своих активов, вынужден был продать оставшиеся по заниженной цене и вслед за этим покинуть Россию. У остальных представителей российского бизнеса в такой ситуации уже попросту не оставалось выбора. С одной стороны, президентская администрация восстановила контроль над крупнейшими корпорациями. Наиболее ярким тому примером стала смена менеджмента крупнейшего газового монополиста – «Газпрома». С другой стороны, Генеральная прокуратура и налоговые органы предприняли ряд проверок и расследований в отношении некоторых компаний, обвиняя их в неуплате налогов и других нарушениях законов. Эти атаки четко обозначали намерение Кремля ограничить влияние групп экономических интересов на принятие значимых решений и минимизировать их политическую автономию путем включения в новую систему подконтрольности по отношению к государству. Сходные тенденции возобладали и в отношениях государства с некоммерческими общественными организациями «третьего сектора», получившими доступ к государственной поддержке в обмен на политическую лояльность. Неудивительно, что вскоре не только все лидеры бизнеса, но и почти все сколько-нибудь влиятельные общественные деятели страны оказались полностью лояльны Кремлю, по доброй воле или вынужденно согласившись на подчиненный статус.

126

См.: Волков В. Проблема надежных гарантий прав собственности и российский вариант вертикальной политической интеграции // Вопросы экономики, 2010, № 8. С. 4–27.

Таким образом, уже в течение первых лет своего правления Путин добился важнейших успехов на пути монополизации власти. Выстраиваемый им «навязанный консенсус» российских элит был основан на следующих принципах. Во-первых, это согласие элит на отказ от открытой политической конкуренции (то есть, фактически, табу на демократию как таковую). Во-вторых, это признание элитами господства доминирующего актора над всеми остальными (подчиненными) субъектами на условиях взаимного обмена ресурсами между ними. В-третьих, согласие элит с преобладанием неформальных и специфических «правил игры» (которые могли меняться в угоду доминирующему актору) над общими и едиными для всех акторов формальными нормами и «правилами игры» в регулировании политических отношений.

Последний принцип, казалось бы, противоречил идее «диктатуры закона», которую выдвинул Путин в центр своей политической программы. Но на деле путинская «диктатура закона» существенно отличалась от принципа верховенства права (rule of law). На практике она означала сугубо инструментальное использование правовых механизмов как орудия селективного применения санкций в рамках системы обмена ресурсами между элитами. В случаях конфликта вокруг НТВ или «казуса Руцкого» правовые нормы или обвинения в их нарушении использовались лишь для обслуживания текущих интересов доминирующего актора. Такого рода набор норм и правил, равно как и система их селективного применения государственным аппаратом, ставшие частью «навязанного консенсуса», способствовал не установлению единых «правил игры» как основы верховенства права, а служил своеобразным фасадом, или «дымовой завесой», для деформализации «правил игры» [127] и обеспечения господства произвола (arbitrary rule) [128] . Эти инструменты были еще более успешно использованы Кремлем на следующем этапе выстраивания и поддержания «навязанного консенсуса». 

127

См.: Радаев В. Деформализация правил и уход от налогов в российской хозяйственной деятельности // Вопросы экономики, 2001, № 6. С. 60–79.

128

См.: Gel\'man V. The Unrule of Law in the Making: The Politics of Informal Institution Building in Russia // Europe-Asia Studies, 2004, vol. 56, N7. P. 1021–1040.

«Партия власти» и «вертикаль власти»: от конкуренции – к иерархии

Все правители в мире хотели бы управлять своими странами как можно дольше и безо всяких сдержек и противовесов. Однако в условиях стабильных политических режимов они сталкиваются с ограничениями, которые на них накладывают институты и другие политические акторы (как внутренние, так и международные). Неудивительно, что лидеры вновь возникающих государств порой более успешны в строительстве авторитарных режимов «с нуля», если они способны избежать этих ограничений и не допустить появления альтернатив создаваемым им режимам. После распада СССР постсоветские государства демонстрировали широкий спектр вариантов строительства персоналистских авторитарных режимов, некоторые из которых потерпели полный крах в ходе «цветных революций» 2003–2005 годов в Грузии, Украине и Кыргызстане. В этом плане Россия 2000-х годов отличалась использованием иной стратегии строительства авторитарного режима. В то время как российский режим 1990-х годов был сугубо персоналистским, несмотря на несколько (безуспешных) попыток Кремля по созданию «партий власти» [129] , авторитарный поворот в России 2000-х годов сопровождался взлетом «Единой России», вплоть до настоящего времени доминирующей на парламентских и электоральных аренах национального и регионального уровней. В течение 2000-х годов Кремль предпринял ряд последовательных целенаправленных усилий по созданию доминирующей партии в целях закрепления стабильности и обеспечения преемственности складывавшегося в России нового авторитарного режима [130] .

129

Подробный анализ см.: Лихтенштейн А. «Партии власти»: электоральные стратегии российских элит // Второй электоральный цикл в России, 1999–2000 / под ред. В. Гельмана, Г. Голосова, Е. Мелешкиной. М.: Весь мир, 2002. С. 85–106.

130

См.: Gel\'man V. Party Politics in Russia: From Competition to Hierarchy// Europe-Asia Studies, 2008, vol. 60, N6. P. 913–930.

Почему Кремль обратился к этой стратегии в 2000-е годы? В известной мере такой выбор обусловлен уроками, которые российские лидеры извлекли из опыта России 1990-х годов и из опыта других постсоветских стран. Хотя политический режим 1990-х годов был довольно непопулярен среди российских граждан (главным образом, в силу своей низкой эффективности), Кремль все же обладал широким пространством для маневра благодаря эффективному использованию тактики «разделяй и властвуй». Но в целом такой подход в плане преемственности и стабильности режима был довольно рискованным, о чем говорит опыт ряда других постсоветских стран, в частности Украины [131] . Да и в России процесс смены главы государства в 1999–2000 годах спровоцировал подрыв лояльности прежде подчиненных региональных и отраслевых элит, создавших в преддверии парламентских и президентских выборов 1999–2000 годов рыхлую коалицию «Отечество – Вся Россия», представлявшую угрозу политическому (если не личному) выживанию Ельцина и его окружения. Хотя Кремль смог избежать такого развития событий благодаря успешной избирательной кампании [132] , повлекшей за собой переход элит в лагерь сторонников «Единства», в 2000-е годы российские лидеры не хотели вновь наступать на те же самые грабли. Кроме того, первые годы правления Путина изменили и временной горизонт, которым оказался способен оперировать Кремль. В 1990-е годы предел времени, которым оперировали российские политики, составлял месяцы; в 2000-е ему на смену пришли уже не просто годы, но электоральные циклы общенациональных выборов. Таким образом, Путин мог планировать сохранение своего господства «всерьез и надолго» и потому, помимо краткосрочных соображений, стремился и к созданию долгосрочных оснований, способных обеспечить стабильность и преемственность политического статус-кво.

131

См.: Хейл Г. Президентский режим, революция и демократия // Pro et Contra, 2008. Т. 12, № 1. С. 6–21.

132

См.: Лихтенштейн А. Ук. соч.; Shvetsova О., Resolving the Problem of Pre-election Coordination: The 1999 Parliamentary Elections as an Elite Presidential \'Primary // The 1999–2000 Elections in Russia: Their Impact and Legacy / ed. by V.Hesli, W.Reisinger. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 213–231.

С этой точки зрения конфигурация авторитарного режима, сформированная в России в начале 2000-х годов, служила не слишком полезным инструментом достижения целей Кремля. При этом российские лидеры вынуждены были выбирать между двумя возможными стратегиями строительства авторитарного режима. Одним из вариантов мог стать «жесткий» вариант персоналистского авторитаризма (подобного режиму в Беларуси, если не в Туркменистане), поддерживающего лояльность элит и масс путем интенсивного использования репрессий. Но такая стратегия стала бы для Кремля слишком затратной – помимо необходимости масштабных инвестиций в аппарат подавления, способный пресечь угрозу неповиновения, режим мог бы столкнуться с вызовами международной изоляции, оставаясь при этом неспособным решить проблему преемственности. Более того, поскольку в рамках «жестких» авторитарных режимов шансы представителей элит оказаться жертвами репрессий гораздо выше, чем у обычных граждан, то российская «выигрышная коалиция» не имела стимулов для столь рискованного предприятия. Альтернатива в виде форматирования «мягкого» авторитарного режима, опирающегося на доминирующую партию, выглядела намного привлекательнее как для Кремля, так и для различных сегментов элит. Такой режим мог служить эффективным инструментом правящей группы, поскольку позволял: (1) повысить легитимность режима с помощью весьма эффективного политического патронажа и препятствования появлению альтернатив существующему статус-кво [133] ; (2) успешно и гибко реализовывать политический курс правящей группы благодаря неидеологической природе режима и доминирующей партии [134] ; (3) поддерживать консолидацию элит посредством взаимно усиливающих друг друга политических и административных механизмов. Однако, хотя выбор этой стратегии строительства авторитарного режима мог принести Кремлю крупные долгосрочные выгоды, она также требовала и значительных политических инвестиций, которые не сразу давали отдачу. Несмотря на то, что политическая среда 2000-х годов была крайне благоприятной для строительства авторитарного режима в силу начавшейся рецентрализации российского государства, беспрецедентного экономического роста и концентрации контроля над важнейшими экономическими активами в руках государственного аппарата, успешная реализация стратегии Кремля, наряду с организационными усилиями, потребовала и политической, и институциональной инженерии. Кремль должен был не просто исключить нелояльность подчиненных акторов путем достижения временного и тактического «картельного соглашения», но обеспечить их полномасштабную интеграцию в состав единого механизма политического управления, координируемого главным, если не единственным, значимым центром принятия решений. «Навязанный консенсус», достигнутый Путиным в начале 2000-х годов, служил хотя и необходимым, но явно недостаточным условием для решения этой задачи, актуальность которой стала особенно значима для Кремля после волны «цветных революций» 2003–2005 годов. Новая стратегия властей включала три компонента:

133

См.: Greene K., Why Dominant Parties Lose. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

134

См.: Hanson S., Instrumental Democracy: The End of Ideology and the Decline of Russian Political Parties // The 1999–2000 Elections in Russia: Their Impact and Legacy / ed. by V.Hesli, W.Reisinger. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 163–185; Hale H., Op. cit.

кооптацию в единый общероссийский «эшелон» локальных «политических машин», контролируемых главами исполнительной власти регионов и городов [135] ;

выстраивание подконтрольной манипулятивной партийной системы, обеспечивающей лояльность элит и масс существующему политическому режиму независимо от его эффективности и персонального наполнения властных позиций;

возврат государственному аппарату «командных высот» в экономике, призванный, с одной стороны, максимизировать извлечение ренты чиновниками, а с другой – затруднить, если не полностью исключить, возможности альтернативной координации реальной и/или потенциальной политической оппозиции.

135

Подробнее см.: Гельман В. Динамика субнационального авторитаризма (Россия в сравнительной перспективе) // Общественные науки и современность, 2009, № 3. С. 50–63.

Хотя предпринятые в начале 2000-х годов реформы взаимоотношений Центра и регионов, получившие в российском политическом сленге название федеральная реформа, помогли восстановить контроль Кремля над региональными элитами, их результаты все же оказались неполными и частичными. Восстановление административного потенциала российского государства на основе укрепления рычагов контроля, повышение эффективности управления за счет сужения ресурсных баз региональных элит и подрыва «закрытых рынков» в регионах, в том числе путем захвата региональных рынков общероссийскими компаниями, рецентрализация бюджетно-финансовых потоков с помощью реформы налогового законодательства, служили «кнутом» в руках Центра, подкреплявшего его весьма сладкими «пряниками». Но, несмотря на политику рецентрализации (а отчасти даже и благодаря ей), большинство глав исполнительной власти регионов (губернаторов) в начале 2000-х годов сохранили и даже упрочили политический контроль над своими регионами благодаря кооптации и/или подавлению автономных политических и экономических акторов. По данным, которые проанализировал Григорий Голосов, если в 1995–1999 годах действующие главы исполнительной власти регионов побеждали на губернаторских выборах в 45 из 88 регионов, то в 1999–2003 годах они сохранили свои посты на 59 из 88 региональных выборов, причем потерпели поражение лишь в 16 регионах, и еще в 13 выборах не принимали участия [136] .

136

См.: Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra, 2008. Т. 12, № 1. С. 22–35.

Неудивительно, что в ряде случаев, не имея шансов самостоятельно добиться контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с влиятельными главами регионов. Исходом такого «торга» становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москве с последующим перераспределением власти и/или собственности в пользу Кремля. Так произошло в Якутии, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост вице-спикера Совета Федерации, после чего Центр добился избрания главой Якутии своего кандидата и восстановил контроль над алмазной отраслью республики, в 1990-е годы фактически превратившейся в «вотчину» якутских этнических элит. Сходным путем губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга, критиковавшиеся за неэффективность, покинули свои посты с повышением в должности (перешли в ранг федеральных министров), а на их место пришли кандидаты, поддержанные на выборах Кремлем [137] .

137

См.: Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис, 2006, № 2. С. 90–109.

В условиях почти повсеместного нарушения в регионах федеральных законов и низкой эффективности регионального управления такие методы управления регионами, как селективность санкций и индивидуальный «торг» с губернаторами, были логичными решениями, которые позволяли Центру успешно добиваться желательных для него результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля. Эти меры в целом лежали в русле стратегии «диктатуры закона» – восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права – охватывавшей все сферы российской политики в 2000-е годы [138] , и политика рецентрализации здесь отнюдь не была исключением.

138

См.: Gel\'man V. The Unrule of raw in the Making.