Из огня да в полымя: российская политика после СССР
Шрифт:
Действительно, российский режим, как при Путине, так и при Медведеве, отличался низкой репрессивностью по отношению к политическим противникам (если речь не шла о «точечных» расправах из-за личной вражды и/или в целях захвата бизнеса, как в случае с Ходорковским) [169] . Вместо этого в 2000-е годы власти последовательно и систематически превращали оппозицию в «вымирающий вид» посредством выстраивания высоких входных барьеров на политическом рынке, умелого использования тактики «разделяй и властвуй», кооптации в качестве «попутчиков» режима одних политиков и исключения из истеблишмента других [170] . Почти безраздельное доминирование Кремля в ведущих СМИ на фоне высокой поддержки статус-кво в общественном мнении облегчало режиму решение этих задач. Хотя операция «преемник» в ходе электорального цикла 2007–2008 годов сопровождалась злоупотреблениями в ходе подсчета голосов и жестким давлением на противников режима в духе «закручивания гаек», ее политические итоги не встретили сколь-нибудь заметного сопротивления в обществе (более того, в ряде исследований было зафиксировано, что избиратели скорее склонны оценивать выборы как «честные» и «справедливые») [171] . Но почему через четыре года немалая часть тех же избирателей взбунтовалась против статус-кво?
169
Косвенным свидетельством низкой репрессивности российского режима мог служить список политических заключенных, составленный оппозицией в феврале 2012 года – в него вошли всего 39 имен: невероятно низкий показатель по меркам авторитаризма.
170
Gel\'man V, Political Opposition in Russia: A Dying Species? // Post-Soviet Affairs, 2005, vol. 21, N3. P. 226–246.
171
Rose R., Mishler W., How Do Electors Respond to an
Для ответа на этот вопрос следует переосмыслить тот механизм власти и управления в России, который сложился в 2008–2011 годах и получил название правящий тандем. Суть его сводилась к тому, что президент Медведев, будучи по факту не более чем ставленником и марионеткой Путина, выступал в роли «доброго следователя» – либерала и реформатора, призванного инициировать прогрессивные преобразования в стране, в то время как на ушедшего на время в тень «злого следователя» Путина ложились тяготы оперативного управления страной. Теоретически, такая схема могла бы работать более или менее эффективно лишь при условии, если бы она была лишь исключительно манипулятивной. Но на деле разделение ролей между участниками тандема оказалось нечетким, сигналы, которые они посылали элитам и обществу, – непоследовательными, а неопределенность в отношении планов «тандема» в преддверии выборов 2011–2012 годов порождала неуверенность, нараставшую по мере их приближения.
Напротив, Медведев пытался публично презентовать себя не как марионетку Путина, а как самостоятельного политика, в ряде случаев стремясь публично демонстрировать автономию от старшего партнера. В результате аппарат управления оказался дезориентирован и, как часто бывает в ситуации «слуги двух господ», все чаще выходил из-под контроля политического руководства на фоне довольно непродуманной реакции Кремля – Медведев так и не смог наладить более или менее эффективный контроль даже над собственным аппаратом, будучи лишен возможностей подбора кадров по своему усмотрению и не имея права увольнять даже очевидно некомпетентных и/или проштрафившихся чиновников.
Если до 2007 года президентская администрация систематически инвестировала ресурсы и в организационное укрепление ЕР, и в упрочение иерархии «вертикали власти», то позднее ЕР окончательно приобрела черты электорального и законодательного придатка государственного аппарата, не обладавшего автономией от Кремля [172] , а «вертикаль власти» подверглась весьма серьезной кадровой чистке. Многие главы исполнительной власти регионов, в том числе и занимавшие свои посты на протяжении ряда лет политические «тяжеловесы», в ходе президентства Медведева лишились своих постов, уступив место чиновникам, зачастую не имевшим публичного политического опыта и/или не пользовавшихся авторитетом у региональных элит и у жителей вверенных им территорий. Наконец, «слабое звено» «вертикали власти» – выборные мэры городов – все чаще заменялись наемными управляющими (сити-менеджерами), раздражавшими как местные элиты, так и горожан. В итоге проблемы принципал-агентских отношений (Кремль – наниматель, губернаторы – наемные работники) усугублялись по принципу «хвост виляет собакой», а «вертикаль власти» превратилась в инструмент, который должен был в дни голосования обеспечивать требуемые Кремлем показатели лояльности электората, но при этом не был связан с решением проблем регионов и городов страны [173] . Неудивительно, что масштаб злоупотреблений на региональных выборах существенно возрос и не раз вызывал громкие скандалы, в то время как внутри «Единой России» нарастали конфликты, выплескивавшиеся в форме конкуренции кандидатов от «партии власти» на муниципальном уровне [174] .
172
Gel\'man V, Party Politics in Russia: From Competition to Hie rarchy// Europe-Asia Studies, 2008, vol. 60, N6. P. 913–930.
173
Gel\'man V, Ryzhenkov S., Local Regimes, Sub-National Governance, and the «Power Vertical» in Contemporary Russia // Europe-Asia Studies, 2011, vol. 63, N3. P. 449–465.
174
Kynev A., Party Politics in the Russian Regions: Competition of Interest Groups under the Guise of Parties // The Politics of Sub-National Authoritarianism in Russia / ed. by V Gel\'man, C. Ross. Farham, Ashgate, 2010. P. 135–150.
Вместе с тем, Медведев в ходе своего президентства предложил стране позитивную повестку дня, которая, впрочем, так и не была реализована. Его приоритетом стал лозунг модернизации, сформулированный в ряде программных выступлений и серии указов и законов, однако на практике имевший более чем скромный эффект. Продвигавшийся Медведевым вариант модернизации носил весьма ограниченный характер. Ведь процесс модернизации включает в себя не только социально-экономическую (индустриализация, урбанизация, рост уровня образования, доходов и мобильности, распространение СМИ, уменьшение неравенства), но также и политическую составляющую (распространение политических прав и свобод, становление конкурентных выборов и партийных систем, разделение властей). Однако в России 2000-х годов даже сама постановка вопроса о политической модернизации страны представляла собой «табу» для Кремля – лозунг модернизации носил исключительно экономический характер и предполагал развитие современных информационных технологий и высокотехнологичных отраслей экономики, более активную интеграцию страны в глобализирующийся мир и повышение качества управления при сохранении политического режима в России неизменным. Иначе говоря, политический курс Медведева был основан на представлениях о том, что экономическая модернизация в России вполне возможна в условиях авторитаризма, а, в свою очередь, авторитарное правление является необходимым условием для успешной модернизации страны [175] .
175
Медведев Д. Россия, вперед!(доступ 19.06.2012).
Некоторые критически настроенные наблюдатели не без оснований утверждали, что риторика Медведева, содержавшая многочисленные мантры о «модернизации», служила не более чем преднамеренным и явно демагогическим прикрытием (говоря простым языком, чем-то типа «бла-бла-бла») [176] , призванным создать у части российской общественности иллюзию прогрессивных преобразований, в то время как на деле в стране сохранялось бы прежнее статус-кво. Хотя эти намерения, скорее всего, действительно во многом определяли шаги российского президента и его окружения, не следует полагать, что лозунги модернизации служили исключительно орудием политических манипуляций. В значительной мере они отражали и реальное стремление российских правящих групп к позитивным преобразованиям в экономике и в управлении страной. Неэффективность иерархической «вертикали власти» и неустранимо и неизбежно присущая ей чудовищно высокая коррупция, время от времени вспыхивающие конфликты между «башнями Кремля» за передел ресурсной ренты, чувствительные поражения на внешнеполитической арене – лишь некоторые характеристики политико-экономического управления в России накануне начавшегося в 2008 году экономического кризиса, который лишь усугубил эти проблемы. В этом отношении все разглагольствования о модернизации, привнесенные в российскую политическую риторику Медведевым, отчасти отражали глубокое разочарование подобным развитием событий и неудовлетворенность итогами путинского правления. Но его слова – в общем и целом, правильные и справедливые – были обречены оставаться лишь словами, не имея шансов на воплощение в сколько-нибудь серьезные дела. Причины здесь следует искать не только и не столько в текущей политической конъюнктуре и даже не в личных качествах и персональных и групповых интересов группировок российских элит. Они обусловлены куда более глубокими дефектами программы авторитарной модернизации, которые препятствовали ее осуществлению в сегодняшней России.
176
См., например: Милов В. Стоп, Россия!(доступ 19.06.2012) и ряд других откликов.
Говоря о неудачах проектов авторитарной модернизации, часто ссылаются на тот факт, что у лидеров авторитарных режимов зачастую недостает стимулов для проведения последовательного курса социально-экономической модернизации – они редко склонны к радикальным преобразованиям, а порой и не способны к ним. Безусловно, Медведев ни по своему опыту и прежнему багажу, ни по качествам своего характера не годился на роль реформатора – слабость лидерского потенциала российского президента не отмечал разве что ленивый. На этом фоне многочисленные объяснения в духе того, что «хорошему» Медведеву препятствовали-де «плохой» Путин и его приближенные, превратившиеся в новых «олигархов», выглядели в лучшем случае
«разговорами в пользу бедных». Но поставим вопрос иначе: допустим, что «модернизация» для российских лидеров – это не просто слова, но и реальные намерения создать в России современную экономику и эффективную систему управления страной. Но способен ли был российский авторитарный режим воплотить их в жизнь?Преобразования в любой стране – авторитарные или демократические, экономические или политические – невозможно провести лишь по воле лидеров, какими бы намерениями они ни руководствовались. Их успех возможен лишь при умелом эффективном использовании тех инструментов, которые доступны лидерам для воплощения своих планов в жизнь. Набор политических инструментов для проведения курса авторитарной экономической модернизации в современных обществах довольно ограничен – лидеры режимов могут опираться на один из трех институтов: бюрократию, «силовиков» или доминирующую партию (в той или иной комбинации). Это различие соответствует трем основным типам авторитарных режимов: бюрократические, военные и однопартийные [177] . Беда состояла в том, что ни один из этих инструментов был непригоден для осуществления модернизации в условиях сегодняшней России.
177
Geddes В., Paradigms and Sand Castles; Theory Building and Research Design in Comparative Politics. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2003. P. 47–88.
Говоря о бюрократической авторитарной модернизации, обычно имеют в виду «вариант Ли Кван Ю» в Сингапуре – реформаторски настроенный лидер маленького государства (и, по совместительству, крупнейший собственник на его территории) смог успешно создать «с нуля» эффективный бюрократический аппарат и, опираясь на него, «жесткой рукой» провел глубокие экономические преобразования, превратив город-государство в мировой финансовый и экономический центр. Однако такой сценарий авторитарной модернизации выглядит нереалистичным для государств, не способных создать для чиновничества подобные стимулы. Как минимум, он требовал довольно высокой автономии государства, то есть изоляции бюрократии от влияния со стороны групп специальных интересов, и высокого качества государственного управления, позволяющего успешно реализовать избранный политический курс. В государственном управлении России таких условий сегодня нет, да и не предвидится. Административный аппарат в нашей стране находился в состоянии глубокого институционального упадка еще к моменту распада СССР, и все последующие реорганизации 1990-х годов ситуацию в этом плане, как минимум, не улучшили [178] . В 2000-е годы, на фоне свертывания политической конкуренции и свободы слова, бюрократия попросту вышла из-под контроля руководства страны, в свою очередь, более заинтересованного в краткосрочной политической лояльности чиновников, нежели в долгосрочной эффективности их работы [179] . Результаты не заставили себя ждать – и Путин, и Медведев вынуждены были признать коррупцию чиновничества одной из самых серьезных неразрешимых проблем своего правления.
178
Brym R., Gimpelson V., The Size, Composition, and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s // Slavic Review, 2004, vol. 63, N1. P. 90–112.
179
Об этом, например, свидетельствует практика назначений и отставок российских губернаторов после отмены губернаторских выборов. См. Титков А. Кризис назначений // Pro et Contra, 2007. Т. 11, № 4–5. С. 90–103.
Превращению российской бюрократии в инструмент модернизации препятствовали не только низкая эффективность, но и стремление руководства страны повысить качество управления исключительно посредством усиления иерархического контроля в рамках «вертикали власти». Неудивительно, что в стране с огромной территорией, большой численностью населения и значительным по масштабам государственным сектором экономики, где роль бюрократии в жизни общества по определению высока, такой путь вел к повышению издержек контроля до запретительно высокого уровня. Проще говоря, вышестоящие звенья российского чиновничества оказывались неспособны эффективно контролировать его нижестоящие звенья, которые систематически дезинформировали руководство о положении дел. Такое усугубление принципал-агентских отношений было невозможно преодолеть одной только расстановкой на значимые посты «идейных» сторонников модернизации, лояльных по отношению к реформаторским лидерам, – их в любом случае не хватило бы на всю страну [180] . Соответственно, в отсутствие политической подотчетности российская бюрократия могла быть заинтересована лишь в сохранении статус-кво, а не в модернизации. В период президентства Медведева ситуация в этом плане не только не улучшилась, но, напротив, оказалась неподконтрольна главе государства.
180
Не случайно, громко анонсированное Дмитрием Медведевым в 2008 году создание «кадрового резерва» кандидатов на ключевые посты в государственном управлении оказалось очередной кампанией ad hoc и практически сошло на нет.
«Силовой» сценарий авторитарной модернизации зачастую ассоциируется с «вариантом Пиночета», которого в начале 1990-х годов часть российских либералов числила своим кумиром. Чилийский опыт, когда армия, придя к власти, успешно подавила оппозицию, предоставив при этом либеральным реформаторам свободу рук в экономике, во многом остается исключением, подтверждающим правило – «силовики» [181] очень редко оказываются успешными агентами модернизации. Как минимум, силовые структуры для этого должны возглавляться лидерами, которые убеждены в необходимости реформ, отличаться весьма высоким уровнем организационной автономии и идейной сплоченности, пользоваться поддержкой среди значительной части общества и при этом быть не слишком глубоко вовлечены в экономику. Сочетание таких характеристик в мире встречается нечасто, тем более, оно совершенно не присуще нашей стране. Еще с советских времен силовые структуры прямо или косвенно контролировали значительные экономические ресурсы (от ВПК до ГУЛАГа), находились в состоянии острой межведомственной конкуренции (которую провоцировали лидеры страны по принципу «разделяй и властвуй») [182] , а их и без того ограниченная автономия к моменту распада СССР «скукожилась» до минимума. Поэтому в постсоветской России армия проявила пассивность и в 2000-е годы утратила роль значимого политического актора [183] . Что же до правоохранительных органов, то в 1990-е годы они подверглись весьма масштабной фрагментации и все в большей мере включались в занятия бизнесом на фоне ослабления механизмов политического контроля [184] . Поэтому неудивительно, что когда после 2000 года статус «силовиков» резко повысился, а их влияние существенно расширилось [185] , они использовали новые возможности исключительно с тем, чтобы расширить участие в извлечении ренты, а вовсе не для того, чтобы реализовывать собственный модернизационный проект. По сути, главной целью и основным содержанием деятельности правоохранительных органов стало «крышевание» бизнеса, что, в свою очередь, провоцировало конфликты между разными группировками в их среде, а отдельные попытки воспрепятствовать этим процессам оказались не слишком успешными [186] . Более того, некоторые исследования российских элит показывали, что именно «силовики» демонстрировали минимальное стремление к проведению курса модернизации [187] . Таким образом, говорить всерьез о возможности реализации в России «силового» сценария модернизации попросту не приходится. Напротив, создание взамен нынешних «силовых крыш» эффективных и подконтрольных обществу правоохранительных органов является для России одной из важнейших задач государственного строительства, которая, однако, в период президентства Медведева даже всерьез не ставилась главой государства в свою повестку дня.
181
Этим понятием обозначаются здесь как вооруженные силы, так и спецслужбы, несмотря на все различия между ними.
182
Примером такого рода может служить борьба за власть и сферы влияния между МВД и КГБ в начале 1980-х годов.
183
Taylor В., Russia\'s Passive Army: Rethinking Military Coups // Comparative Political Studies, 2001, vol. 34, N8. P. 924–952.
184
Волков В. Силовое предпринимательство. М.-СПб.: Летний сад, 2002.
185
Kryshtanovskaya О., White S., Putin\'s Militocracy // Post-Soviet Affairs, 2003, vol. 19, N4. P. 289–306.
186
Черкесов В. Нельзя допустить, чтобы воины превратились в торговцев // КоммерсантЪ, 2007, 9 октября http:// www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=812840 (доступ 19.06.2012).
187
Афанасьев М. Российские элиты развития: запрос на новый курс. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009.