Конституционные идеи Андрея Сахарова (сборник)

3. В проекте недостаточно четко, на мой взгляд, изложены права и функции Палаты Национальностей.

С одной стороны, из ст. 29 ч. 3 следует, что обе палаты, как правило, заседают и голосуют совместно и лишь в случаях, предусмотренных регламентом Съезда, голосуют отдельно. Такое решение возможно, оно было предусмотрено, например, в югославской Конституции, где был небольшой перечень вопросов, по которым было необходимо отдельное голосование в Вече национальностей (таких, как изменение Конституции и т. п.). Во всяком случае, вопрос настолько важен, что решать его нужно, я полагаю, не в регламенте Съезда, а в Конституции.

С другой же стороны, в ст. 30 (ч. 1 и 2) предусмотрено, что принятие не только конституционных, но и любых законов требует раздельного голосования по палатам. Что же остается «на долю» совместных голосований? Только персональные и процедурные решения? Это не согласуется со ст. 29 ч. 3.

Мне кажется не лишним дать в Конституции перечень вопросов, которые могут регулироваться только законами (например: закон может быть изменен только законом; действие закона может быть приостановлено только законом; амнистия может быть провозглашена только законом и т. п.). Эти, казалось бы, самоочевидные положения постоянно нарушались в 1989 году в ходе I и II Съездов народных депутатов СССР, 1-й и 2-й сессий Верховного Совета СССР.

4. Мне представляется излишним постоянное подчеркивание необходимости проводить все выборы только на альтернативной основе (ст. 29, 34 ч. 2, 35). По моему мнению, значительно более важным является обеспечение подлинной свободы выдвижения кандидатур и недопущение их произвольного отсеивания. А для этого необходимо записать в Конституции обязательность регистрации любого кандидата, собравшего подписи, скажем, 5% избирателей. Что касается альтернативности, то она сама по себе, при отсутствии полной свободы выдвижения кандидатов, ничуть не мешает навязыванию непопулярных кандидатов. Один из способов — наряду с непопулярным кандидатом выдвинуть заведомо непригодного, дискредитировавшего себя (пьяницу и т. п.), который имел бы еще меньше шансов на победу, чем непопулярный. Другой способ — выдвинуть двух или трех ни в чем не отличающихся друг от друга, в равной степени послушных кандидатов. Все эти способы широко применялись и при выборах 1989 года, да и ранее, в 1987—1988 годах, когда начались разговоры о желательности альтернативных кандидатур. Зарубежный опыт также не подтверждает необходимости законодательного закрепления обязательности альтернативных кандидатур. В странах с развитой демократией такой нормы ни в законах, ни в конституциях нет. Она вводилась в разных вариантах в Польше, но не повлияла существенно на демократизацию выборов.

5. Я не вижу необходимости запрещать совмещение должности Президента с партийным постом (ст. 35 ч. 2, фраза 1) до тех пор, пока не будет на практике устранена опасность того, что человек, занимающий только партийный пост, окажется более влиятельным, чем тот, кто занимает государственный пост (как было в 1924—1941 и в 1953—1954 годах). [6]

Я вообще на данном этапе за совмещение должностей, оно оказалось, на мой взгляд, весьма плодотворным в Прибалтике. И если бы непреложным политическим обычаем было совмещение должностей партийных и государственных руководителей в регионах, не могла бы возникнуть такая парадоксальная ситуация, как в Ленинграде, где партийные руководители Б. В. Гидаспов (снявший свою кандидатуру на выборах как в народные депутаты РСФСР, так и в горсовет) и В. А. Ефимов (имеющий, по данным опросов общественного мнения, мало шансов на победу) рассчитывают после выборов, не будучи ни народными депутатами РСФСР, ни депутатами Ленинградского городского Совета, тем не менее сохранить за собой всю власть в Ленинграде и попытаться захватить власть в РСФСР, форсируя создание Компартии РСФСР.

6

На февральском и мартовском Пленумах ЦК КПСС 1990 года неосталинисты проявили немалую активность. Чего стоят, например, речи В. И. Бровикова, который клеймил политику Политбюро и требовал отставки Горбачева и близких к нему членов Политбюро! Агрессивно осуждал кооперацию и другие новшества в экономике член ЦК Полозков в речи на III Съезде народных депутатов. Возможность прихода подобных людей к руководству партией представляется мне хотя и не очень вероятной, но не полностью исключенной. Не без оснований академик Д. С. Лихачев на том же внеочередном III Съезде народных депутатов высказал мнение, что поспешное лишение Президента СССР партийной власти создаст оппозицию государству и приведет страну к состоянию гражданской войны.

Если посмотреть на зарубежный опыт, то председатель парламента (спикер) часто на время занятия этой должности приостанавливает свое членство в партии, кое-где так поступает президент, но преимущественно в тех странах, где непосредственно руководит жизнью страны премьер-министр, а не президент. Я никогда не слышал, чтобы так поступал премьер-министр. А занимает ли премьер-министр за рубежом партийный пост? Ответ зависит от того, что понимать под партийным постом. Пост председателя или секретаря партии в западных странах чаще всего не имеет политического значения, и лица, занимающие эти посты, занимаются лишь внутрипартийными делами. (Собственно, так было и у нас до 1922 года, а отчасти до 1926 года.) Конечно, таких постов премьер-министр не занимает. Но премьер-министр всегда является признанным лидером своей партии, а чаще всего также и председателем ее парламентской фракции.

6. Мне представляется ненужным фиксировать в Конституции, что выборы в Палату Республик проводятся по одномандатным округам. Во-первых, детали проведения выборов можно было бы оставить на усмотрение республик. Во-вторых, многомандатные округа представляются мне более предпочтительными. Многомандатные округа особенно целесообразны в условиях крупных городов, где многие избиратели живут в одном районе, работают в другом, отдыхают в третьем, а ездят через четвертый район. Кроме того, только многомандатные округа позволили бы ввести пропорциональное представительство (оно было бы, на мой взгляд, возможным и желательным даже в тех регионах, где пока нет сформировавшихся партий, близкие по духу кандидаты могли бы объединяться в единые списки).

7. Я не понял, почему в ст. 31 не предусмотрены постоянные комитеты для законопроектной работы.

8. Я не понял, чем отличается «налог», упомянутый в первой фразе ст. 43 (42), от «выплат», упомянутых во второй фразе этой же статьи.

9. В одном случае А. Д. Сахаров употребляет слово в необычном значении вполне сознательно. Мы привыкли понимать под словом «Правительство» высший орган исполнительной власти (или, как нас учили, «высший орган государственного управления»). Поэтому нетрудно предвидеть, что употребление слов «Центральное Правительство Союза» в ст. 28 проекта в значении, охватывающем и исполнительную, и законодательную, и судебную власть, вызовет недоумение и возражения. Но надо заметить, что споры по поводу того, как правильно употреблять слово «правительство», имеют давнюю историю. Помнится, в I Государственной Думе в 1906 году один депутат (или, точнее, «член Государственной Думы», как тогда официально говорили) выступил с упреками в адрес правительства, другой член Государственной Думы ему возразил: правительство — это мы, Дума, а не министры. Предложенное Сахаровым употребление слова «правительство» имеет, несомненно, немало преимуществ. Но оно расходится не только с почти вековой русской языковой традицией, особенно последних десятилетий, но и с употреблением соответствующих слов (Regierung, goverment) в ФРГ и в США, где эти слова всегда относятся только к исполнительной власти Поэтому остаются серьезные сомнения в целесообразности использования слова «правительство» в предложенном А. Д. Сахаровым значении.

III. Предложения о редакционной переработке и редакционных поправках

Ниже я перечислю свои предложения по более или менее значительной редакционной переработке формулировок сахаровской Конституции, не меняющие, как мне представляется, смысла предложений Сахарова, но позволяющие точнее выразить то, что, по моему мнению, он хотел сказать.

1. В последней фразе ст. 5 говорится: «Международные законы и соглашения, подписанные СССР и Союзом, в том числе Пакты о правах человека ООН и Конституция Союза, имеют на территории Союза прямое действие и приоритет перед законами Союза и республик». Как уже сказано выше, я считаю это положение очень хорошим и очень важным. Но прежде всего здесь не хватает (во всех опубликованных текстах) запятой после слова «ООН». Далее, непонятен термин «международные законы», если он и встречается в международно-правовых документах и исследованиях, то скорее в образном смысле, без точного юридического значения. Мне представляется более предпочтительным использованный в Хельсинкских договоренностях (Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, «Декларация принципов <…>», принцип X) и в действующей Конституции СССР (ст. 29) термин «общепризнанные принципы и нормы международного права». Этот термин, несмотря на его кажущуюся расплывчатость, в действительности с достаточной четкостью определен толкованиями, изложенными как в научных исследованиях, так и в решениях Международного суда ООН и других международных правоприменительных органов. Сошлюсь также на конституцию ФРГ, где в ст. 25 сказано: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно создают права и обязанности для лиц, проживающих на территории ФРГ».

Особенно неудачно выражение «соглашения, подписанные СССР и Союзом»: имеются в виду, несомненно, те международные договоры, пакты, соглашения, конвенции, декларации и т. п., участником которых является Союз, то есть те, которые — с точки зрения международного права — обязательны для него. Но буквальный смысл сказанного совсем иной.

Во-первых, наиболее общий термин для всех таких документов отнюдь не «соглашения», а «договоры»; официальное издание МИД СССР, включающее все подобные двусторонние и многосторонние акты, переименовано несколько лет назад из «Сборника международных договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами» в «Сборник международных договоров СССР» (хотя в него включены акты с самыми разными названиями); это переименование не случайно, оно следует традициям ООН, в документах которой и в названии издаваемой ООН серии текстов договоров, соглашений и др. (как и в названии подобной серии, издававшейся ранее Лигой Наций) в качестве наиболее общего термина используется именно слово «договор» (treaty).

Во-вторых, не все подписанные нашей страной договоры имеют для нее юридическую силу и не все связывающие Советский Союз договоры были им подписаны. С одной стороны, большинство договоров (по крайней мере, все наиболее важные договоры) вступают в силу только после их ратификации. Двусторонние договоры чаще всего вступают в силу для обоих партнеров после ратификации обеими сторонами и обмена ратификационными грамотами; что касается многосторонних договоров, то чаще в них предусматривается, что договор вступает в силу через определенный срок после того, как число ратификационных грамот, депонированных (сданных на хранение) определенному в договоре органу (депозитарию), достигнет указанного в договоре числа. Широко известный пример подписанного, но не ратифицированного и потому не имеющего юридической силы договора — договор ОСВ-2 между СССР и США (правда, по отдельной договоренности между сторонами он в основном соблюдается обеими сторонами на временной основе). В 1944 году СССР подписал вместе со многими другими странами так называемые бреттон-вудские соглашения о создании Международного валютного фонда (МВФ) и о создании Всемирного банка (Международного банка реконструкции и развития); МВФ и Банк давно и успешно функционируют, но СССР не является участником этих соглашений, поскольку их не ратифицировал. Как СССР (в 1968 году), так и США подписали Пакты ООН 1966 года о правах человека (Международный Пакт о гражданских и политических правах и Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах), СССР ратифицировал эти Пакты в 1973 году, а США пока не ратифицировали. Количество депонированных ратификационных грамот достигло 35 (указанного в Пактах числа) в 1975 году, и через три месяца Пакты вступили в силу (один Пакт вступил в силу 23 марта 1976 года, другой — 3 января 1976 года). И с этого времени СССР является участником Пактов, а до 1976 года (как до ратификации, так и после ратификации, но до того, как набралось достаточное количество ратификаций) СССР не был участником этих Пактов (хотя и подписанных им), то есть эти Пакты тогда не были для нашей страны обязательными. США же, хотя и подписали Пакты, их пока не ратифицировали и не являются их участником.

С другой стороны, подписание (или подписание с последующей ратификацией) — это для государства не единственный способ стать участником международного договора. Государство, не подписавшее договор до того, как он был закрыт для подписания, может во многих случаях стать его участником впоследствии путем присоединения. Например, СССР является участником таких договоров, как Конвенция о рабстве (подписана в 1926, первоначально вступила в силу в 1927 году), Конвенция о борьбе с торговлей людьми (1950/1951), хотя и не подписал их (СССР присоединился к ним соответственно в 1956, 1954 годах). А такая важная категория международных договоров, как конвенции МОТ (Международной организации труда), вообще никем не подписывается. Принятая Генеральной конференцией МОТ конвенция передается на ратификацию государствам-членам и вступает в силу первоначально после депонирования определенного числа ратификационных грамот, а для каждого государства, ратифицировавшего конвенцию после этого, через определенный срок после депонирования им ратификационной грамоты. Так, Советский Союз является участником конвенций МОТ № 29 о принудительном труде, № 111 о дискриминации в области труда и занятий и многих других, хотя ни одной из них он не подписывал. Все международные договоры, участником которых является СССР, должны соблюдаться в нашей стране, независимо от того, были ли они им подписаны.