Крым: право и политика

Государственная Дума принимает затем постановление по второму вопросу «О повторном рассмотрении Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота» (было внесено депутатами Государственной Думы — членами Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками). В нем говорилось:

Повторно рассмотрев отклоненный Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота», Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота» в ранее принятой редакции.

2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

К постановлению прилагалось подробное обоснование принятия закона. Для понимания сложной борьбы, которая велась вокруг закона, необходимо остановиться на этом обосновании.

Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота» принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 октября 1996 года, Постановление № 721-11 ГД, и в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации считается одобренным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней. 24 ноября 1996 г. этот закон был отклонен Президентом Российской Федерации.

Разработка и принятие закона отражали реальную потребность в законодательном регулировании вопросов, связанных с сохранением и применением Черноморского флота ВМФ России (далее по тексту — Черноморского флота) с целью защиты государственных интересов в черноморской и средиземноморской зонах, обеспечения безопасности России с южных океанских и морских направлений, в том числе морских коммуникаций. Создать правовую базу, отвечающую вышеуказанным потребностям, на основе достигнутых соглашений между Российской Федерацией и Украиной не удалось.

Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР, подписанное 3 августа 1992 года в городе Ялте, и Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанное 9 июня 1995 года в городе Сочи, были направлены не на сохранение Черноморского флота, а на его раздел. Конкретные параметры раздела флота не были оговорены, и на протяжении последних пяти лет понимания в этом вопросе между сторонами не было найдено. Соглашения не были ратифицированы, как это требовалось в соответствии со статьей 12 Закона Союза Советских Социалистических Республик «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» 1978 года.

Перевод проблем флота в плоскость ведения переговоров способствовал сокращению корабельного состава, авиации флота и войск береговой обороны, разрушению его инфраструктуры, что привело к резкому ослаблению боеспособности и боеготовности сил и средств флота. В результате по соотношению сил и средств флота Россия уступает не только флоту НАТО, но и флоту Турции.

Используя свое преимущество в силах и средствах, а также двусмысленный статус Черноморского флота, Турция взяла под полный контроль черноморские проливы и расширяет его на всю акваторию Черного моря. Особенно чувствительно в этом контексте для России возможное оставление Черноморским флотом его главной базы — города-героя Севастополя и других мест дислокации.

Доминирующее положение в Причерноморском геополитическом пространстве города Севастополя и Крыма с прилегающей к ним морской акваторией в целом позволяет полностью обеспечить стратегическое преимущество России не только в Черном и в Средиземном морях, но и в Атлантическом и в Индийском океанах.

Правовое закрепление изложенных аспектов было принято во внимание при разработке и нашло свое отражение в проекте Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота».

В общепринятой юридической практике действие Федерального закона распространяется только на территорию Российской Федерации, а объект законодательного регулирования — Черноморский флот СССР после развала Союза стал носить международно-правовой характер. Правовое разрешение указанного противоречия между предметом и объектом законодательного регулирования также принималось во внимание при разработке Федерального закона.

В отсутствие действующих международных договоренностей по Черноморскому флоту (подписанные Соглашения 1992 и 1995 годов не были ратифицированы, а переходный период, установленный Соглашением 1992 года, так и не был определен и истек в конце 1995 года) Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР и правопродолжатель СССР имеет полное основание, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, односторонне объявить о прекращении раздела Черноморского флота, что и было закреплено в 1 и 5 статьях принятого закона в соответствии с международной практикой. Данные статьи определяли также одномоментный характер действия закона.

Целевая функция правового регулирования проблем сохранения Черноморского флота, обеспечения жизнедеятельности флота, боеготовности и боеспособности его сил и средств в главной базе — городе-герое Севастополе и других местах дислокации закреплена положениями 2, 3, 4 и 5 статей.

Исходя из самых добрых побуждений и испытывая братские чувства к украинскому народу, законом предусматривается после комплексного урегулирования взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной возобновление раздела Черноморского флота.

К сожалению, отмеченные в Постановлении аспекты не были приняты во внимание Президентом Российской Федерации при отклонении Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота».

Существо замечаний Президента Российской Федерации сводилось к следующему:

1. Предлагалось «вести речь не о прекращении раздела Черноморского флота, а лишь о временном приостановлении это го раздела». Такая постановка вопроса, по мнению Президента Российской Федерации, согласовывается с положениями упомянутых выше Соглашений 1992 и 1995 годов по Черно морскому флоту.

Однако соглашения в порядке, определенном Законом СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» 1978 года, не вступили в силу. В связи с этим ссылка на недействующие международно-правовые документы юридически несостоятельна.

2. По мнению Президента Российской Федерации, «статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержа тельной нагрузки, поскольку раздел Черноморского флота со гласно статье 1 Федерального закона временно приостановлен (прекращен) и сокращение численности и изменение организационно-штатной структуры, передача корабельного со става, объединений, соединений, частей, подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота, а также сокращение и передача Украине береговой инфра структуры, предприятий и организаций Военно-Морского Флота являются применительно к уже поделенной части прерогативой каждой из Сторон, а применительно к неподеленной его части относятся к их совместной компетенции».

Вывод о том, что «статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержательной нагрузки», несостоятелен. Изначально морфологическое равенство в словосочетании «правовой или содержательной» юридически не верно и не равносильно. Допускается также произвольное толкование статьи 1 Федерального закона, а именно «раздел Черноморского флота… временно приостановлен (прекращен)». Данное выделенное словосочетание отсутствует в статье 1 Федерального закона. Такого рода произвольное толкование статьи 1 Федерального закона и морфологического равенства, игнорирование закрепленной в статье 1 международно-правовой нормы Российской Федерации как государства-правопродолжателя СССР «объявить о прекращении раздела Черноморского флота…» искажают юридический и правовой смысл статьи 2 Федерального закона. Кроме того, разграничение компетенции между Сторонами по поводу поделенной и неподеленной частей флота трактуется Президентом, исходя из не вступивших в силу соглашений 1992 и 1995 годов. В Федеральном законе положения статьи 2 не распространяются на ту часть флота, которая передана Украинской Стороне, и распространяются на часть флота, которая осталась за Российской Федерацией и осталась неподеленной.