Крым: право и политика

К очередному раунду переговоров по флоту состав российской делегации был снова существенно изменен. На этой замене настоял в Москве на этот раз глава украинской делегации. Сосковец пошел на уступки, которых не могла добиться украинская делегация у Москвы в течение трех лет.

Очередные уступки вызвали резкую критику в российских средствах массовой информации. В газете «Сегодня» за 18 февраля 1995 года появилась статья с подзаголовком «Моряки считают, что их продали за бесценок». Офицерский состав Черноморского флота выразил свое недовольство в открытом письме Президенту Ельцину. С резкой критикой послания Кучмы в адрес Ельцина, в котором о Черноморском флоте даже не упоминалось, выступил командующий Черноморским флотом адмирал Эдуард Балтии.

Надежное урегулирование требовало ратификации этих соглашений в законодательных органах России и Украины. Страсти вокруг судьбы Черноморского флота продолжали кипеть, и ратификация возможных договоренностей нужна была хотя бы для того, чтобы привести общественное мнение к какому-то общему знаменателю. Следовало обойти и опасные рифы, связанные с позицией парламента Украины. Процесс ратификации мог растянуться до бесконечности, а самое главное — и вовсе не дать положительного результата, как уже случилось с московским соглашением по Черноморскому флоту.

28 мая 1997 года Киев посетил Виктор Черномырдин. Он и премьер-министр Украины подписали все три базовых соглашения по Черноморскому флоту, которые с этого момента стали применяться. Таким образом, создались предпосылки для государственного визита Президента Ельцина на Украину. В ходе этого визита главами обеих стран был подписан 31 мая Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.

Принимавший участие в переговорах по Черноморскому флоту заместитель министра иностранных дел России С. Дубинин с гордостью пишет, что по его предложению были приняты названия трех основных соглашений по флоту. Вся энергия мидовского работника ушла на достижение мелких процедурных уступок с украинской стороны, о чем он пишет много и охотно. Но профессиональный политик «не заметил», что в названиях и в содержании соглашений по Черноморскому флоту содержится главное — понятие «на территории Украины». Это было огромным успехом украинской дипломатии. Что же касается российских дипломатов, то у автора работы есть сильное подозрение, что они плохо разбирались в понятии «территория», что для людей, занятых в сфере международных отношений, равносильно признанию их профессионально непригодными. Не случайно подписание соглашений было поручено премьер-министру В. Черномырдину. И не случайно так торопила его украинская сторона.

Признание территорий, на которых стал базироваться Черноморский флот, украинской означало, что вся территория Севастополя и Крыма официально (и впервые!) признавалась украинской территорией. Оставалось только ратифицировать соглашения по флоту, причем предпочтительно без ратификации «Большого Договора», который становился пустым и чисто декларативным документом.

При решении вопросов правового статуса Крыма и Севастополя позиция Украины отличалась крайней неустойчивостью и противоречивостью, что определялось тем, что политическая целесообразность господствовала при этом над правом как внутренним, так и международным. Украина не прикладывала видимых усилий к тому, чтобы сопрягать целесообразность и законность, сознательно или по неведению запутывая принципиально различные правовые институты, прибегая к подмене национального права международным и наоборот, в зависимости от ситуации. Блестящим, классическим подтверждением чему стал так называемый Договор от 19 ноября 1990 года.

Упрямство, несговорчивость и энергия пришедших к власти националистов постоянно вынуждали российскую сторону идти на уступки в переговорах по Крыму и Севастополю. В частности, руководитель переговоров по Черноморскому флоту с российской стороны Ю. Дубинин пишет в своих воспоминаниях, что Борис Ельцин открыто высказывался относительно подходов украинской стороны в вопросе о Черноморском флоте: «Из-за такой позиции — жаловался Ельцин — мы то договариваемся, то расходимся, то принимаем решения, то отказываемся от них. Друзья и соседи так себя не ведут, надо уважать партнера»^{92}. И еще одно его высказывание: «Изощренная хитрость и пустые посулы — не лучший способ ведения серьезных переговоров. Такие методы способны лишь осложнить отношения между государствами и, помимо всего прочего, сослужить плохую службу партнеру по переговорам, доверие которого оказывается обманутым»^{93}.

Использование принципов и норм международного права вне конкретных обстоятельств, вне связи, в частности, с нормами конституционного права порождали нередко во время переговоров новые правовые тупики. Украина была очень заинтересована в таком варианте развития. Переговоры с Украиной давали для России возможность использовать эту заинтересованность как дипломатический ресурс, укрепляющий позиции России в переговорах по Севастополю и Черноморскому флоту. Но этот ресурс был использован недостаточно полно, о чем свидетельствует весь ход переговорного процесса по подготовке «Большого Договора».

Другой дипломатический ресурс, который не был вообще использован российской стороной — это чрезвычайная слабость и, мягко выражаясь, спорность правовой базы Украины, которая лежала в основе подготовки Договора. До момента ратификации Большого договора отношения России и Украины регулировались, по официальной версии, «Договором между Украинской ССР и РСФСР» от 19 ноября 1990 г. Однако с подписанием Украиной Беловежских соглашений, о чем уже говорилось и автором работы, «международный договор» утратил юридическую силу, как заключенный в рамках Союза между двумя союзными республиками, не имевшими никаких прав на то, чтобы выступать в качестве «Высоких договаривающихся сторон», как именовали себя Л. Кучма и Б. Ельцин. Силен все же дух тщеславия в простых в прошлом «работягах» строителях! До заключения такого договора Высокие Договаривающиеся Стороны неуклонно будут соблюдать положения Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 года и в последующих украинско-российских договоренностях.

Еще одним документом было дагомысское «Соглашение между Украиной и Российской Федерацией о дальнейшем развитии межгосударственных отношений» от 23 июня 1992 г. В нем говорилось, что стороны будут строить свои отношения как дружественные государства и незамедлительно приступят к разработке нового полномасштабного политического договора, который отражал бы новые качества отношений между ними. Об украинских территориях, которые будут сдаваться в аренду Черноморскому флоту, цепкий расчетливый ум двух президентов-хозяйственников еще не созрел. Говорилось только, что в связи с созданием своих вооруженных сил стороны подтвердили важность продолжения переговоров по созданию на Черном море ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота. Они согласились на договорной основе использовать существующую систему базирования и материально-технического обеспечения.

Примером того, как готовился «широкомасштабный» договор с Украиной, служит статья заместителя министра иностранных дел России в 1994-1999 годах Ю.В. Дубинина «Как была заложена правовая основа российско-украинских отношений»^{94}. В статье раскрывается только один из аспектов российско-украинских отношений — подготовка Соглашений по Черноморскому флоту.

Начинает свой рассказ Ю.В. Дубинин с Соглашения, подписанного в Дагомысе 23 июня 1992 года. Сразу решить проблемы, поставленные в нем, оказалось невозможным. Поэтому на встрече в Ялте 3 августа 1992 года президенты России и Украины договорились отложить урегулирование проблемы до конца 1995-го. А тем временем флот был выведен из состава ОВС СНГ и подчинен непосредственно главам обоих государств.

Известно, однако, что в ялтинском Соглашении от 3 августа 1992 года были определены ключевые проблемы Черноморского флота и прежде всего принципы формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР. И правильное их применение имело огромное значение.

В Соглашении 1992 года говорилось, что Черноморский флот подлежит разделу между сторонами с целью создании на его базе ВМФ Российской Федерации и ВМС Украины (статья 1). Учитывая интересы Российской Федерации и Украины как дружественных государств и стремясь к обеспечению безопасности в бассейне Черного моря, Договаривающиеся Стороны решили на время до сформирования на Черном море ВМФ Российской Федерации и ВМС Украины установить переходный период до 1995 года включительно. На переходный период с момента подписания данного Соглашения Черноморский флот выводится из состава ОВС СНГ и подчиняется непосредственно президентам Российской Федерации и Украины.

Стороны заключат отдельные соглашения о конкретизации содержащихся в данном Соглашении принципов. Государственные делегации Сторон подготовят проекты таких соглашений до 1 октября 1992 года.

До окончания переходного периода все проблемы Черноморского флота должны быть решены в соответствии с пунктом 14 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года.

Как можно было в этой связи говорить о том, что президенты России и Украины ни о чем не договорились и отложили урегулирование проблемы до конца 1995 года?