Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

Далее агент (государство), анализируя все последствия расширенного газового присутствия на европейском рынке, перенимает инициативу и подчиняет принципала своим интересам. Государство формирует собственное видение глобальной энергетической безопасности, озвученное на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. Россия позиционирует себя как надежного поставщика газа в Европу и предлагает гарантировать надежность не только предложения, но и спроса на энергоресурсы.

Начиная с этого момента, уже государство предлагает «Газпрому» новые задачи по диверсификации маршрутов транспортировки газа не только в Европу, но и в Азию, что отвечает интересам построения глобального рынка газа. Активно развивающаяся экономика стран Азии является гарантированным рынком сбыта российского природного сырья на среднесрочную перспективу. Государство разрабатывает новые проекты, например Южный поток [200] и Восточную программу, в соответствии с которой строятся трубопроводы в азиатском направлении.

Изначальная цель – расширение участия в европейском, в том числе спотовом, рынке (интересы «Газпрома») – была заменена на задачу диверсификации маршрутов транспортировки газа и превращения России в «энергетическую сверхдержаву».

Однозначность распределения ролей, при которой «Газпром» выступает принципалом, характерна в основном для внутреннего рынка газа. Здесь компании в данный момент выгодна монополия и повышение регулируемых тарифов на природный газ на внутреннем рынке, а также реализация программы модернизации сектора.

11.2.3. Ситуация 3: Неоднозначность распределения ролей между принципалом и агентом

Газовые конфликты с Украиной – яркий пример того, что во многих эпизодах внешней политики России невозможно проследить четкое распределение ролей между принципалом и агентом. По этому вопросу среди специалистов существуют противоположные суждения: по мнению одних, в решении газового конфликта с Украиной ведущую роль имели экономические факторы [201] , другие же полагают, что отключение газа в Украине было своего рода «наказанием» за оранжевую революцию и смену политического курса страны.

Главная проблема, лежавшая в основе данного конфликта, – колоссальный долг Украины за поставку газа – была одинаково воспринята и принципалом, и агентом. Но ее решение проходило в условиях меняющегося политико-экономического контекста, что и привело к неоднозначным трактовкам событий. Поэтому для начала рассмотрим Украину с точки зрения ее зависимости от импорта природных ресурсов.

Украина – крупнейший импортер газа среди других стран СНГ. В основном она импортирует газ из Туркменистана, а единственным транзитным коридором является Россия. Отношения с Россией можно разделить на три этапа: первые годы после распада СССР, ранние 2000-е и современный этап.

Торгово-экономические отношения России и Украины в начале 1990-х годов складывались весьма тяжело. Страны столкнулись с такими проблемами, как экономический спад и необходимость создания торговых отношений на новой основе. Украина находилась в сильной зависимости от импортируемого газа. Контроль над ним создавал поле для коррупции внутри страны, конец которой был положен в 1998 г. с образованием вертикально интегрированной госкомпании «Нафтогаз» Украины. Восстановление экономики в 1999–2000 гг. не снизило зависимость республики от природного газа (рис. 11.1).

Рис. 11.1. Энергетический баланс УкраиныИсточник: Ukraine Energy policy review 2006. IEA, 2007. Р. 75–77.

Ситуация изменилась с началом 2000-х годов, когда Президентом РФ стал В. Путин и сменился менеджмент «Газпрома». Были сделаны попытки структурировать отношения с Украиной путем пересмотра межправительственного соглашения по газу в октябре 2001 г. В соответствии с этим соглашением были формализованы достигнутые договоренности по формуле «газ за транзит» и определены механизмы, в соответствии с которыми Украина должна платить за дополнительные объемы газа, взятые из транзитных потоков, и устанавливается налог на реэкспорт газа [202] .

На развитие российско-украинских отношений также повлиял внешний экономический фактор, не зависящий от России, «Газпрома» и самой Украины: повышение цен на нефть с 15 долл. за 1 баррель в 1998 г. до 60 долл. за 1 баррель в 2006 г. [203] Поскольку цены на газ рассчитывались на основе нефтяных цен, такой рост привел к появлению существенной разницы между ценами на газ для стран СНГ и Европы. В этой ситуации менеджмент «Газпрома» «начал политику лоббирования механизма ценообразования на газ для стран СНГ в соответствии с ценами на газ для европейских потребителей» [204] .

К политическим факторам, повлиявшим на усложнение отношений между двумя странами, относится смена руководства в Украине в результате оранжевой революции в декабре 2004 г.

Согласно анализу, проведенному ведущим исследователем Оксфордского института проблем энергетики С. Пирани, позиция Москвы в отношении Украины в этот период характеризуется следующими приоритетами:

• осуществление поставки азиатского газа, а не своего;

• доведение цены на газ до европейского уровня;

• замена системы межправительственных соглашений и бартерных сделок денежными расчетами;

• получение в собственность или под контроль транзитной системы Украины и доли на внутреннем рынке [205] .

В такой стратегии России прослеживается экономический интерес: максимизация прибыли «Газпрома». Казалось бы, можно сделать вывод о том, что «Газпром» выступает принципалом в этих отношениях, лоббируя продвижение своих интересов в отношении с Украиной, т.е. нанимая государство в качестве агента.

В то же время на ситуацию действовал другой фактор: Правительство РФ не хотело доводить переговоры по газу до конфронтации при прежнем правительстве Украины. Подход нашей страны изменился после смены власти в Укранине: приход президента В. Ющенко и назначение Ю. Тимошенко в качестве премьер-министра привели к резкой смене политики страны в отношении поставок газа. Ю. Тимошенко, которая в прошлом была министром энергетики, не скрывала своего намерения разрушить прежнюю схему поставок газа, разработанную «Газпромом» и правительством В. Кучмы. Правительство РФ также выдвинуло вопросы газовых контрактов на первый план и перестало оказывать протекцию экономически не выгодным контрактам в области газа.

В создавшейся ситуации трудно сделать вывод относительно разделения ролей принципала и агента – Правительства РФ и «Газпрома». Наблюдались, с одной стороны, перестройка политики компании относительно рынка СНГ и, с другой – пересмотр политики государства относительно Украины. В целом ход с событий соответствовал интересам «Газпрома» и вписывался в рамки новой концепции прагматичности во внешней политике России.

Теперь рассмотрим, каким образом регулируются взаимоотношения между государством и «Газпромом» и каковы механизмы влияния государства и «Газпрома» друг на друга.

11.2.4. Контракт между принципалом и агентом

Взаимоотношения между принципалом и агентом регулируются контрактом. В данном случае контракт является определенным набором инструментов, которыми пользуются его участники для достижения своих целей. Контрактные отношения в контексте взаимного влияния государства и «Газпрома» являются весьма специфическими, поскольку руководство компании и государственный аппарат очень тесно переплетены.

После распада Советского Союза формы взаимоотношений между государством и частными компаниями энергетического сектора менялись неоднократно. Начальным этапом можно считать 1991 г., когда доминирование государства было тотальным. Государство было ответственно за разработку стратегии и тактики развития энергетического сектора. В тот момент оно выступало единым представителем энергетического сектора.