Обжалование и оспаривание действий (бездействия) заказчика при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации участникам закупок

нарушение срока регистрации жалобы;

нарушение сроков рассмотрения жалобы;

нарушение сроков размещения в ЕИС информации о поступлении жалобы и тексте жалобы, о месте и времени рассмотрения такой жалобы, сведений о вынесенном решении и выданном предписании;

отказ в рассмотрении жалобы по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ о контрактной системе.

В процессуальном законодательстве используется следующая терминология:

в АПК РФ – оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

в КАС РФ – оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [18] давались легальные определения понятий решений, действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц (по терминологии ГПК РФ):

18

РГ, 2009, 18 февраля, № 27.

к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);

к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;

к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Названное Постановление Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 после издания в связи с принятием КАС РФ Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» применению не подлежит, но в последнем соответствующие определения не даны, в связи с чем не видится препятствий к использованию приведенных положений.

Право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа

В приведенной выше норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе говорится о том, что право обжаловать действия (бездействие) имеет право любой участник закупки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

В прежней (первоначальной) редакции нормы ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указывалось, что право обжаловать действия (бездействие) имеют также общественные объединения, объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, но это положение исключено Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ [19] с 1 июля 2019 г. В то же время сам институт общественного контроля за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок других изменений не претерпел. В соответствии с п. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

19

pravo.gov.ru, 2019, 1 апреля.

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.

Понятие «участник закупки» определено в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ [20] ) следующим образом: любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 части второй НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (для обозначения такого юридического лица введено понятие «офшорная компания»), или любое физическое лицо, в т. ч. зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Перечнем, о котором идет речь, является Перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), утв. Приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. № 108н [21] .

20

pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.

21

БНА ФОИВ, 2007, № 50.

Как видно, право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа, не зависит от того, подана ли участником закупки заявка на участие в закупке. В Определении судьи ВС России от 17 мая 2017 г. № 304-КГ17-4525 по делу № А45-5415/2016 [22] отмечено, что исходя из анализа положений ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе, любой участник закупки, считающий незаконными положения закупочной документации, вправе обжаловать их вне зависимости от факта подачи заявки на участие в закупке, при этом такая жалоба может быть подана до окончания установленного срока подачи заявок.

22

СПС.

В то же время положениями ч. 3, 4 и 6 ст. 105 Закона о контрактной системе, устанавливающих сроки подачи жалобы в контрольный орган, предусмотрены случаи, когда обжалование действий (бездействия) может осуществляться: только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке (ч. 3), только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (ч. 4), только участником закупки, с которым заключается контракт (ч. 6). Об этих случаях сказано ниже.

В письме Минэкономразвития России от 27 октября 2016 г. № Д28и-2951 [23] отмечено, что обжалование действий заказчика является правом любого участника закупки, при этом в Законе о контрактной системе отсутствует требование отзыва заявки участника закупки в случае подачи жалобы на действия заказчика.

В отношении указания в норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе на нарушение обжалуемыми действиями (бездействия) прав и законных интересов участника закупки представляется целесообразным напомнить о приведенной выше норме ч. 15¹ ст. 99 Закона о контрактной системе, согласно которой обращение с жалобой на действия (бездействие) лиц, указанных в п. 1 ч. 15 данной статьи (речь идет о жалобе на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего), и информация, указывающая на наличие признаков нарушения законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок положениями документации о закупке, извещения о запросе котировок, поступившие от физического лица, которое не соответствует требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 данного Закона в отношении объекта этой закупки и права и законные интересы которого не нарушены такими действиями (бездействием), положениями этих документации, извещения, рассматриваются контрольным органом в сфере закупок в соответствии с Законом о рассмотрении обращений граждан (а не в соответствии с Законом о контрактной системе).

23

СПС.