Петр Великий: личность и реформы
Шрифт:
В коллегиях было три вида служащих: члены коллегий, канцелярские служители и так называемые «нижние служители» – курьеры, сторожа, вахмистры и солдаты. Центральной фигурой коллегиального совета был президент, который осуществлял управление коллегией от имени царя и поэтому имел право на особое почтение со стороны членов коллегии. 26-я глава Генерального регламента так и названа: «О респекте, надлежащем президентом». «1. Понеже президенты, а во отлучении их вице-президенты вышшие главы суть и в лице Его царского величества сидят ради управления всех дел в коллегиях, також на каждого верность, прилежность и поступку надзирают, того ради надлежит всем членам, как коллегийным, так и канцелярным, учрежденному их президенту всякое достойное почтение и респект и послушание чинить и по указом их в делах, которые Его царского величества высокой службе и интересу касаютца, поступать». И все же при столь ясных формах почтения к должности президента реформатор делает все, чтобы президент по своей власти не напоминал прежнего единоличного судью приказа. Об этом говорится в уже цитированном указе от 19 декабря 1718 года, то есть в самом начале реформы: «Чего ради учинены калегии, то есть собрании многих персон (вместо приказов), в которых президенты или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи [которые] делали, что хотели. В колегиях же президент не может без соизволения товарыщев своих ничего учинить, также и прочия обязательствы великия есть, что отнимают старые поползновения делать, как о том вскоре регламенты (или уставы) будут публикованы и всех колегей должности для ведения
Петр возлагал очень большие надежды на сам механизм работы учреждения, полагая, что именно он заставит чиновников следовать законам долга, чести, совести, обеспечит коллегиальность. Но, просматривая протоколы коллегий, мы лишь изредка встречаем в них следы споров, разногласий между членами присутствия. Причин этому много. С одной стороны, коллегии рассматривали дела, в основном соответствующие нормам законодательства и поэтому не вызывавшие споров. Бюрократический шаблон решения таких дел не предполагал разногласий, если, конечно, между членами коллегии царил мир и в деле не были замешаны чьи-либо особые интересы. Но, как правило, эти интересы проявлялись не на заседаниях совета коллегии, а заранее, где-то за кулисами.
С другой стороны, подлинного равенства между членами совета быть не могло. Президентами, как правило, были влиятельнейшие сановники Петра, спорить с которыми было рискованно. Известно, как генерал-фискал полковник А. А. Мякинин пытался разоблачить финансовые махинации Меншикова, который «убедил» подчиненное ему военное руководство так рассмотреть дело, что Мякинин за клевету был приговорен к расстрелу, а Меншиков в очередной раз вышел сухим из воды. Вспоминая эту историю, член Военной коллегии – какой-нибудь скромный полковник Караулов или кто-нибудь из его товарищей – ив мыслях не держал в чем-то возразить своему могущественному патрону – президенту коллегии, формально, по букве регламента, равному ему. Советники и асессоры составляли основную массу членов коллегии. Между ними распределялись дела внутри коллегии. Это предусматривалось Генеральным регламентом: «А дела междо советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и канторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно».
Вместе с членами присутствия в аудиенц-камере сидел еще один чиновник, который был полностью независим от коллегии и имел огромные права. Это был коллежский прокурор – должность, необычайно важная в системе петровской бюрократии. Особенно полно обязанности прокурора были выражены в Должности прокурора Главного магистрата: «1. Оной имеет сидеть в Главном магистрате и смотреть накрепко, дабы оной магистрат свою должность хранил и в звании своем во всех делах истинно и ревностно без потеряния времяни все дела порядочно отправлял по регламенту и указом, разве какая законная притчина ко исполнению им помешает, что все записывать в юрнал свой». Общим наблюдением обязанности прокурора не ограничивались. Особое внимание уделялось наблюдению за исполнением постановлений: «…также смотрить накрепко, чтоб в магистрате не на столе токмо дела вершились, но чтоб по оным самыя действа по указам, как скоро возможно, исполнены были, чего он должен спрашивать у тех, кому указы даны, что исполнено ль в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может, и буде неисполнено, зачем – невозможность ли какая помешала, или по какой страсти или лени, о чем немедленно магистрату предлагать должен».
Наблюдение за судопроизводством коллегии также входило в компетенции прокурора, который, исполняя свою должность, мог не ограничиваться представлениями в коллегии: «2. Також смотреть, чтоб магистрат в судах и в росправе праведно и не лицемерно поступал, а ежели что увидит противно сему, в магистрат должен тот час предлагать оному магистрату явно с полным изъяснением в чем они не так делают, дабы исправили, что они повинны учинить, а ежели не послушают, должен тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донести генерал-прокурору…» Из второй группы – «канцелярских служителей» – важнейшее место занимал секретарь. Его должность была близка должности приказного дьяка и состояла в руководстве делопроизводством: приеме и оформлении входящей корреспонденции, подготовке дел к докладу, изготовлении и отправке решений – исходящих документов. В соответствии со шведскими штатами в составе служащих коллегий появились три новые должности: нотариус, актуариус и регистратор. Нотариус составлял протоколы заседаний коллегии (поэтому он часто назывался протоколистом), затем сшивал все протоколы в книгу, вел также учет «вершенным» и «невершенным» делам. Актуариус сидел исключительно на входящей корреспонденции, осуществляя ее первоначальную обработку. Дальнейшей систематизацией корреспонденции, как и всем учетом поступивших и отправленных бумаг, ведал регистратор.
Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а также переводчики и фискалы были как бы аристократией канцелярии, резко выделенной из общей массы служащих своей ролью в бюрократическом действе, жалованьем, положением. Писцы – непосредственные делопроизводители, занятые, как и во все прежние времена, переписыванием бумаг, составляли плебс канцелярии. В приказах было три вида писцов: старые, средней руки и молодые подьячие. Все они попали в коллегии, хотя и стали соответственно называться канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Неизменность их работы в новых условиях фиксирует и Генеральный регламент: «…канцеляристом надлежит все то, что по реэстру из отправляемых дел от секретаря повелено будет, изготовлять… також и те дела, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а имянно: дипломы, патенты и протчее». Наиболее лаконично определены обязанности копииста: «Копеистом надлежит все, что отправляетца в канцелярии набело писать».
Именно канцеляристы, подканцеляристы и копиисты составляли большинство служащих в новых учреждениях. Происшедший за годы реформы рост бюрократического аппарата шел главным образом за их счет. Всего накануне реформы центрального управления было 1169 служащих, причем канцелярские составляли из их числа 79%, или 924 человека. В 1723 году – к моменту завершения реформы – количество канцелярских служащих в России более чем удвоилось, достигнув численности 1962 человека, что из общего числа служащих того времени (2100 человек) составляло 93,4%. Та общая тенденция увеличения бюрократического аппарата, которая была намечена в ходе государственных преобразований, получила дальнейшее развитие в послепетровское время, и, несмотря на все усилия верховной власти сократить аппарат, сделать это не удалось. В нашем распоряжении данные 1723 года о делопроизводстве сравнительно небольшой Коммерц-коллегии. За один год коллегия получила из Сената, Синода, коллегий и других учреждений, а также от частных лиц 1684 документа. Кроме того, в канцелярию из присутствия пришел 1041 документ (приговоры, выписки). Всего в канцелярию поступило 2725 документов. За тот же период было отправлено в другие учреждения 1702 «исходящих» документа. Таким образом, через аппарат Коммерц-коллегии прошло за год почти 4500 документов. В том же 1723 году численность всех служащих этой коллегии составила 32 человека. В других коллегиях служащих было гораздо больше: в Камер-коллегии – 228 человек, в Военной – 353 человека и т. д. Надо полагать, что соответственно возрастало и количество проходящих через бюрократический конвейер бумаг. Если мы будем считать, что между числом бумаг и числом служащих существовала прямая связь, то 1412 служащих всех коллегий должны были обработать минимум 200 тысяч документов в год и соответственно – за первые пять лет работы – не менее одного миллиона документов. Цифра впечатляющая, если учесть, что податное население России в то время составляло максимум 12
миллионов человек.Впрочем, еще большее впечатление оставляет факт, приведенный в учебнике «Теория и практика архивного дела» (М., 1980, с. 63). Оказывается, в СССР «ежегодно в учреждениях, предприятиях и организациях… образуется до 100 млрд документов, что составляет не менее 1 млрд дел». Легко произвести подсчет: на каждого из 280 миллионов жителей страны в год производится не менее 357 документов.
Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения – Сената – в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений – коллегий. Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила «Должность Сената» – специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект «Должности» – столь важен был для него этот документ. «Должность» сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов: «Едино же сказать – всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать». В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава «Должности» предупреждала: «1. Никому в Сенате позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, менши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися. 2. Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается вместо присудствия нашей персоны во отлучении». Это предупреждение сенаторам не случайно. Петр хорошо знал о постоянных распрях, которые раздирали сановников и проявлялись особенно часто на заседаниях Сената. В указе от 2 октября 1718 года сенаторам и президентам коллегий Петр с раздражением писал: «Также съехався, как для сего дела, так в Сенат, лишних слоф и балтанья не было, но то время ни о чем ином, только о настоящем говорить. Также, хто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончать и потом другому говорить, как чесным людем надлежит, а не как бабам-торговкам». Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а самое главное – коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу, в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий.
Идея, конечно, была заманчива – коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, к тому же президенты были перегружены работой в своих коллегиях.
Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената – бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось «Должностью»: «1. Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней ради нужды не в присудствии был, того для делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки разумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить;
4. И надобно, чтоб всякие дела не в особливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введенным быть надлежит;
5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало». Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются «Образ балотирования» и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор «Образа», казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки: «1. Когда сойдутца для онаго, тогда надлежит выслушать дело, о чем имеют бросать балы (то есть шары. – Е. А.) и, когда все выразумеют; 2. Тогда в особливой каморе надлежит стулы поставить вкруг так далеко друг от друга, чтоб рукою одному до другова достать было нельзя. А столу с ящиком, в которой балы кидают, и чаша з балами стоят на средине; 3. Когда войдут в ту камору, надлежит всем приступить к столу, где балы, и открыть ящик, нет ли в нем балов. И когда ничего не найдут, паки закрыт и сесть по стулам в епанчах, и чтоб по осмотре никто не подходил к балам; 4. Потом честь подтверждение присяги ежели выбор какой или иное дело; а ежели дело креминальное или нужное государству, то чинить полную присягу и потом ту или другую подписать всем; 5. Потом велеть носить чашу открытую з балами, и чтоб явно всякой брал по одному балу, которых надлежит быть в чаше, сколько персон будут балатировать, а не более. Також чтоб балы были из холста или иной мяхкой материи, а не деревянные или иной тяжкой материи; 6. Потом велеть носить ящик кругом, начать от президента, в которой должон всяк, вложа руку, класть балы в белой или черной ящик по своей совести и присяге с прикрытием епанчи, дабы другой или кто держит ящик, не ведал, куда рука погнется». Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины – единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача – известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию. Выбор ящика, куда бросить шары, меньше всего зависел от того, как будут предварительно рассажены чиновники и как им поднесут ящик выбранным оказывался тот, кто угоден, нужен начальству, на кого указано заранее.
В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он с очевидностью свидетельствует об умении Петра учитывать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв всю нелепость ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: «Надлежит быть при Сенате генералу-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала-прокурора. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят». Этим указом создавался важнейший контрольный орган самодержавного государства XVIII века – прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора. И вот наконец в 1722 году по образцу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор. В первой редакции «Должности генерал-прокурора» он был назван особо доверенным чиновником – «стряпчим от государя и от государства». Петр не менее шести раз возвращался к «Должности», пока ее текст не отразил все его основные идеи: «1. Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенацкому разсмотрению и решению подлежат, истинно и ревностно, бес потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная притчина ко отправлению ему помешает, что все записывать в свой юрнал; 2. Также накрепко смотрить, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указом исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может; 3. И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностию…»