Политическая наука. 2017. Спецвыпуск
Шрифт:
Экспертами особо подчеркивается эффективность «зеленых» инвестиций как инструмента антикризисной политики, включая смягчение безработицы и повышение занятости. Это показал опыт 2008–2009 гг., когда правительства многих ведущих экономик мира в программах действий по выходу из кризиса отвели инвестиционным проектам развития экологически чистых высокотехнологичных производств и инфраструктуры (в частности, ВИЭ и скоростных дорог) важное место. Доля расходов на такие программы в общем объеме антикризисных пакетов составила в США 12%, ФРГ – 13, Франции – 21, Китае – 38, Южной Корее – рекордные 81% [Порфирьев, 2016, с. 7]. Позиция российского профильного министерства по вопросам развития «зеленой энергетики» весьма сдержанная: «У нас страна богата топливными ресурсами, насколько рационально сейчас от них отказываться – очень большой вопрос» [Зеленая энергетика… 2017].
Таким образом, для того чтобы приступить к планированию развития инфраструктуры, нужно в первую очередь определиться даже не с источниками
Механизмы смены парадигмы государственной политики весьма сложны. Зачастую определение национальных интересов и приоритеты в распределении ключевых ресурсов находятся в руках правящего режима, который тесно интегрирован с экономическими агентами, заинтересованными в сохранении статус-кво [Соловьев, 2016, с. 101]. В результате мы можем наблюдать не только игнорирование новых тенденций, но и активное сопротивление им: именно таким образом, например, можно интерпретировать выход США из Парижского соглашения по климату [Трамп вывел Европу из себя… 2017]. Если дополнить этот событийный ряд экономической подоплекой нового пакета антироссийских санкций, вызвавших острую реакцию европейских внешнеполитических ведомств [Германия и Австрия выступили против, 2017], то картина стремлений сохранить существующий экономический порядок с выгодой для себя становится полной. Однако это дорога в тупик: в США, на фоне государственной политики, нацеленной на «всемирное лидерство» этой «демократии», сегодня 45 млн граждан страны проживают в бедности, что в 2 раза превышает аналогичные показатели середины 70-х годов прошлого века [Соловьев, 2016, с. 102]. Вряд ли сейчас уже это привлекательный образ даже для самих американцев, не говоря уже об остальном мире. Китайская инициатива на этом фоне выглядит куда более привлекательной. Справедливости ради надо отметить, что влиятельные сторонники сохранения статус-кво имеются не только в США.
Интерес к инфраструктурным проектам всегда был связан с их возможностью производить эффект «большого толчка» (big push) 10 развитию экономики. Так как в ходе ряда исследований установлена сильная корреляция капитальных вложений в транспортную инфраструктуру не только с ВВП, но и с индексом человеческого развития [Amador-Jimenez, Willis, 2012, p. 201], который также является важным индикатором Повестки ООН, представляется возможным говорить о социально-экономических эффектах от развития инфраструктуры.
10
Обычно авторство этого термина приписывается Rosenstein Rodan. См.: [Agenor, 2006, p. 2].
Необходимость выявления взаимосвязей влияния инфраструктуры на уровень экономического развития вызвала множество экономических исследований в этой сфере за последние три десятилетия. Споры об эффективности инфраструктурных проектов ведутся на макро- и микроуровнях.
Одними из самых первых и фундаментальных исследований взаимосвязи инвестиций в инфраструктуру макроуровня и производительностью труда были работы Дэвида Ашауэра [Aschauer, 1989a; Aschauer, 1989b ]. Замедление роста производительности труда в 70–80-е годы ХХ в. в Америке Ашауэр связывал с недостаточностью одних только государственных инвестиций в инфраструктуру экономики. Выдвигался тезис о том, что увеличения производительности труда, прибыльности и экономического роста можно достичь, наращивая вложения в инфраструктуру, в том числе за счет частных инвестиций. Другие американские экономисты, такие как Алишия Мунелл [Munnell, 1990] и Пол Кругман [Krugman, 1991], в будущем лауреат Нобелевской премии, Санчес-Роблес [Sanchez-Robles, 1998], Д. Дональдсон [Donaldson, 2010] развили и укрепили теорию Ашауэра. Однако эмпирические исключения, не укладывающиеся в теорию Ашауэра, порождали ее критику и поиск альтернативных объяснительных моделей. Наиболее заметными оппонентами теории Ашауэра выступили Эйснер [Eisner, 1991], Грамлих [Gramlich, 1994], Эванс и Каррас [Evans, Karras, 1994], Шварц [Schwartz, 1995], Реллер и Уэверман [R"oller, Waverman, 2001]. Новые подходы не умаляли влияния инфраструктуры на национальную экономику, но больше внимания уделяли поиску косвенных и отложенных эффектов.
Микротеории, в отличие от макро-, апеллируют к региональному уровню и уровню отдельных проектов. Детальное изучение конкретных кейсов в свою очередь выявляет скорее негативные оценки и убыточность инфраструктурных проектов: истинные затраты практически всегда превышают плановый уровень, а прогнозируемые доходы возвращаются в меньшем объеме и с большим запаздыванием по времени 11 . Наиболее масштабный анализ мегапроектов
осуществил Бент Фливбьорг, который пришел к выводу, что неадекватная оценка вложений и их эффекта возникает настолько часто, что не может быть ошибкой расчета или статистической погрешностью. В своих исследованиях Фливбьорг выдвигает тезис о том, что это скорее специальное стратегическое допущение, облегчающее процедуру принятия проекта к реализации. Иными словами, заниженные издержки, завышенные выгоды, неадекватная оценка влияния на окружающую среду и завышенные ожидания эффектов экономического развития гарантируют быстрое утверждение проекта, а следовательно, открывают доступ к финансированию. В результате действия «стратегического искажения», или так называемой «формулы Макиавелли», накапливается систематический перерасход средств на «некачественные» проекты, неспособные генерировать отдачу в виде количественных и качественных экономических эффектов.11
Подробнее см.: [Pickrell, 1992; Flyvbjerg, 1998, Eisenhardt, 1989].
Рассуждая о том, как неудачные инфраструктурные проекты микроуровня согласуются с экономическим ростом на макроуровне, Фливбьорг проводит подробный анализ около сотни китайских проектов в области транспортной инфраструктуры [Ansar, Flyvbjerg, Budzier, Lunn, 2016, p. 360–390]. Касательно оценки «стратегического искажения» для Китая результаты исследования свидетельствуют о том, что в среднем реальные издержки на 31% превышают плановые; что же касается задач развития, то многие проекты оказались неэффективны в силу дискретности – новая инфраструктура не решает проблему неравномерной загруженности. В то же время нельзя не признать, что рост инвестиций в инфраструктуру может быть предвестником экономического бума. Однако все имеет свои «границы полезного действия» как по времени, так и по объему. Чрезмерное инвестирование в инфраструктуру, особенно если для этого привлекаются дорогие заемные средства, как и в законе убывающей отдачи, рано или поздно проявит негативный эффект.
Анализ взаимосвязи уровня инвестиций в инфраструктуру и экономического роста на примере Индии дает более оптимистичные оценки ожидаемого эффекта. В своем исследовании П. Саху (P. Sahoo) и Р.К. Дэщ (R.K. Dash) [Sahoo, Dash, 2009, p. 359–360] изучают влияние объема инфраструктурных инвестиций на национальную экономику, используя модель Кобба-Дугласа. Результаты исследования, полученные путем оценки эластичности замещения факторов производства, демонстрируют значительный позитивный вклад, который вносит развитие инфраструктуры в экономический рост Индии.
Однако здесь стоит сделать две оговорки. Во-первых, инфраструктура понимается в достаточно узком смысле (в сводный индекс инфраструктуры в данном случае включались показатели потребления энергии, плотности автомобильных и железных дорог, телефонных сетей, объема воздушных перевозок; но в широком смысле сети инфраструктуры могут включать социальную сферу, здравоохранение, образование и пр.).
Во-вторых, всегда нужно учитывать контекст. Апелляция к выводам исследования в случае других национальных экономик, чей уровень развития инфраструктуры заметно отличается от уровня Индии, не гарантирует столь однозначных результатов. Эти и другие противоречия (в том числе связанные с различными подходами к сбору и анализу эмпирики) отмечаются и в исследовании Т. Денг (T. Deng), сосредоточенном на анализе эластичности производственной функции в отношении инвестиций в транспортную инфраструктуру [Deng, 2013]. Работа T. в очередной раз подтверждает большую разницу в оценках эластичности. Переход с исследовательского уровня на уровень принятия решений означает необходимость скрупулезного анализа каждого инфраструктурного проекта.
Решения об инвестировании, особенно если речь идет о государственных инвестициях, вынуждены приниматься в условиях пространственной и секторальной асимметрии национальных экономик, что генерирует дополнительные риски в процессе реализации того или иного проекта. Поэтому требования к системности и рациональности государственной политики в сфере инвестирования становятся чрезвычайно высоки. Никаких простых и автоматических решений типа «на каждый вложенный в инфраструктуру рубль мы получим один рубль двадцать копеек прироста ВВП» в этой сфере быть не может. Все решения должны основываться на высококачественном прогнозе, на строгих расчетах межотраслевых балансов. Выполнение этого требования, как правило, и становится самым уязвимым месром в рамках реальной государственной политики.
Национальное государство на данный момент остается основным актором развития инфраструктуры: это традиционно относится к сфере публичной ответственности (в том числе собственности) и публичных финансов. Реализация столь сложных проектов является практически невыполнимой задачей для развивающихся стран: сказывается слабость государственных и общественных институтов [Khwaja, 2008], коррупция, недостатки финансирования. Развитие инфраструктуры в таких странах происходит практически всегда с привлечением международных финансовых институтов и / или иностранных государств, что делает такие государства полностью зависимыми от целевых установок этих акторов.