Политическая наука. 2017. Спецвыпуск

Такая работа в России уже имеет определенную историю и практические «паттерны» реализации, заложенные еще в распоряжении Правительства от 1 декабря 1999 г. № 2021-р 21 : эксперты занимаются разработкой стратегических планов (программ), которые должны стать основой деятельности президента на следующий период 22 . Однако далеко не всегда эта работа заканчивается подготовкой документов, реально определяющих государственную политику и диктующих управленческую повестку, особенно в социально-экономической сфере (единственный официально принятый стратегический документ в области социально-экономического развития – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» 23 был принят в 2008 г., в начале финансового кризиса, когда изменившаяся конъюнктура делала этот документ невыполнимым, «Стратегия 2020» так и не была принята, уступив место «майским указам»).

21

Указанное распоряжение, подписанное В.В. Путиным как Председателем Правительства Российской Федерации, содержало поручение по разработке концепции развития Российской Федерации до 2010 г. и стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. К разработке последнего предлагалось привлечь «Центр стратегических разработок». См.: [Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р].

22

В 2000 г. это был стратегический план развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в 2011 – «Стратегия 2020» [Стратегия 2020]. В период политической неопределенности «тандема» в 2010 г. это был доклад [Россия XXI века].

23

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 47 ст. 5489.

В результате российская политика движется рывками, по проектному принципу: от национальных проектов, через «майские указы», к приоритетным проектам и проектному управлению [Вилисов, 2016a]. Однако это справедливо не для всех сфер стратегического планирования – сфера национальной безопасности демонстрирует не только высокие темпы принятия и обновления документов, но и достаточно высокую степень их включенности в государственную политику и управленческую практику.

Сильно изменившийся политический контекст, как в части внешней, так и внутренней политики, казалось бы, делает задачу разработки долгосрочной стратегии для нашей страны, и даже шире – для ЕАЭС, как нельзя более актуальной, однако может ли она быть решена в плоскости публичной политики, с проекцией на реальную управленческую практику? В условиях кризиса политические конфликты только усугубляются, с точки зрения управления возникает соблазн сосредоточиться на решении острых, но сиюминутных задач, поэтому запрос на такие документы, особенно со стороны реальной политики, исполнительной власти, может оказаться весьма слабым. Как отмечает А.А. Аузан, являвшийся активным участником разработки многих стратегических документов, «на сегодняшний день, может быть, проблема спроса на долгосрочную стратегию не менее важная, чем проблема предложения. Нам это надо решать, иначе получится неловкость в виде документа, который будет забыт через неделю» [Стратегия 2030].

Ловушка разработки декларативных, оторванных от реальности документов, является очень опасной. В ней оказывалось множество групп, пытавшихся по призыву Б.Н. Ельцина 24 с начала 1990-х годов приступить к разработке «национальной идеи» [Рожнева, 2017, с. 9]. Для постсоветских стран, оказавшихся в идеологическом вакууме, перед необходимостью национального строительства и выбора пути на обломках рухнувшего СССР, такие стратегические разработки оказались нелегким испытанием. Как ни странно, с наименьшими потерями из этого процесса вышли те страны, где в основу был положен прагматичный подход – поэтому опыт Белоруссии и Казахстана, которые ему следовали, представляется весьма интересным. Дополнительным важным фактором является их партнерство России по ЕАЭС.

24

«Разработать российскую национальную идею… У нас ее сейчас нет. И это плохо. И над этим надо работать. Подумайте над тем, какая национальная идеология – самая главная для России» (Независимая газета. 1996. 13 июля). (Цит. по: Рожнева С.С. Национальная идея в публичном пространстве современной России. 2017, с. 9).

Таким образом, в качестве цели настоящей статьи определяется поиск ответов на следующие вопросы: может ли вообще в современной России быть выработана публичная долгосрочная стратегия? Если она может быть выработана, то может ли она быть реализована?

Казахстан: Лидер долгосрочных стратегий

В конце 2012 г. президент Республики Казахстан представил «Стратегию Казахстан-2050» – Стратегию развития Республики Казахстан до 2050 г. [Стратегия «Казахстан-2050»]. Ей предшествовал документ «Казахстан-2030», принятый в 1997 г. [Казахстан-2030]. Оба документа являются довольно глубокими и обширными по содержанию и представляют особый интерес именно с точки зрения формирования стратегии.

Так, например, «Казахстан-2030» представляет большой интерес не только своим разноплановым содержанием, но также и своим художественным стилем, предполагающим использование ярких и понятных образов 25 . В историческом контексте это не случайно: 1997 год (год выхода документа) – этап тяжелого становления новой казахстанской государственности и идентичности [Hale, 2009, c. 27], когда запрос со стороны общества, балансировавшего на грани социально-политических конфликтов, на системное и долгосрочное видение со стороны лидера был особенно высок.

25

Например, при описании миссии Казахстана использована метафора «Центральноазиатского (снежного) барса» по аналогии с «Азиатскими тиграми» (Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия, Индонезия, Таиланд).

Понятным для широких слоев и образным языком должны были быть изложены весьма значимые для каждого жителя страны вещи, которые определяли облик будущего его страны, отражая «системную повестку» в классификации Л. Кобба и Ч. Элдера [Вандышева, 2017, с. 94; Cobb R., Elder C., p 906–907]: «Миссия нашей страны: построение независимого, процветающего и политически стабильного Казахстана с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью, экономическим благосостоянием всего населения» [Казахстан-2030]. Такая формулировка как нельзя более коррелирует состоянию страны, которая только-только начала делать первые шаги с вновь сформулированной идентичностью [Hale, 2009, p. 23–23]. По замыслу, данный документ должен был иметь проекцию и на реальную управленческую (институциональную в понимании Л. Кобба и Ч. Элдера) повестку: для каждых «долгосрочных приоритетов» должны были быть сформулированы долгосрочные стратегии, на основе которых смогли бы формироваться трех- и пятилетние планы [Казахстан-2030].

Однако с правовой точки зрения эта система смогла институциализироваться только спустя чуть более чем 10 лет, когда «в целях формирования целостной и эффективной системы государственного планирования» был принят указ президента «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» 26 , в соответствии с которым разработаны Стратегия развития Казахстана до 2050 г. 27 , Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет 28 , Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны 29 , государственные и правительственные программы, стратегии развития государственных холдингов.

26

Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 г. № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан»rus/docs/U090000827_

27

Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 годаK1200002050#z35

28

О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г. Указ Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922kz/rus/docs/U100000922_#z8

29

Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года. Указ Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 118 http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118#z9

Стратегия «Казахстан-2050» показала, как искусно президенту Казахстана удавалось при помощи стратегических документов управлять системной и институциональной повестками. Например, в качестве одной из главных целей для страны декларируется «вхождение к 2050 г. в число 30 самых развитых государств мира» [Стратегия «Казахстан-2050»], при этом ранее делается отсылка: «Шесть лет назад я поставил общенациональную задачу – войти в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. В рейтинге Всемирного экономического форума Казахстан уже занимает 51-е место. Сегодня мы в шаге от нашей цели 30 ». Публичное выступление в прошлом привязывается к управленческой повестке, достигнутым результатам и планам на будущее, формирует представление о системности и стабильности политического курса, его проекции на реальные управленческие процессы. Чтобы сделать эту связку еще более реальной, «Казахстан-2050» получил развитие в Плане нации «100 конкретных шагов по реализации институциональных реформ» [Назарбаев, 2016].

30

Эта цель была поставлена в 2004 г., публично, на выступлении перед парламентом (см.: [Назарбаев, 2004]). По состоянию на 2012 г. Казахстан действительно занял в Рейтинге конкурентоспособности 51-е место. Однако дальнейшего движения вверх не последовало: в 2016–2017 гг. он находился на 53-м месте. См.: [The Global Copmetitiveness Report].

В документах Казахстана поднят наиболее широкий спектр общественно-политических и социально-экономических вопросов, что, с учетом конкретного исторического и социально-политического контекста дало основание считать Казахстан-2030 [Kudaibergenova, 2015] документом, формирующим государственную идеологию и легитимирующим государственную власть в республике. Стратегия Казахстан-2030 не только давала ответы на вызовы, способные «расколоть» общество и поставить под сомнение состоятельность, суверенитет и независимость государства 31 , но и ставила консолидирующие и мотивирующие цели, достаточно четкие и понятные как населению, так и политической и управленческой элите, совпадающие с их оценкой реальности и ожиданиями 32 . Действительно, на фоне мрачных прогнозов некоторых экспертов начала 1990-х годов относительно будущего Казахстана [Лаумулин, Малик, 2009, с. 93], в 1997 г. Казахстан прошел наиболее опасный этап своего развития, что и конституировалось в документе вместе с описанием возможного облика будущего, причем достаточно долгосрочного. Документ задал публичную повестку для элиты и общества, определил конкретные цели и задачи для государственного аппарата, артикулируя основные проблемные вопросы и предлагая для них соответствующие решения. Такой подход обеспечил стабильность, последовательность и реальную долгосрочность казахстанской политики, которая оказала большое влияние, например, на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, сохраняя при этом прагматизм и следование национальным интересам нового суверенного государства [Hale, 2009, P. 20].

31

Цитата из документа: «Мы гордимся тем, что нам удалось избежать прямой конфронтации внутри общества и стабилизировать ситуацию, чего, к сожалению, не удалось многим развивающимся и посткоммунистическим странам».

32

Отсюда весьма взвешенная позиция по многим потенциально конфликтным вопросам: этническому, религиозному, отношениям с Россией.

Многие социальные группы, интересы которых, мягко говоря, были ущемлены в предыдущие годы [Hale, 2009, P. 21], получили сигналы о том, что они услышаны, а волнующие их вопросы находятся в актуальной повестке. Это позволило избежать неполитических конфликтов и обеспечить высокий уровень стабильности. Принципиально важно, что транслировалась эта системная повестка через президента Казахстана, и от его имени, что обеспечило его уникальное положение в обществе как личности и в политической системе в качестве политического института. Можно сказать, что таким образом была сформирована и институциональная повестка президента – балансировать сложную политическую систему и задавать долгосрочные горизонты развития.

Содержание этих документов во многом определялось очень прагматичной логикой: Россия выступала для элиты и для народных масс как в качестве притягательного идеального образа («аттрактора») по уровню экономического развития и уровню жизни, так и в качестве главного, желаемого партнера и источника экономического роста благодаря своему рынку, кооперационным связям [Новые независимые государства, 2012]. Политические альтернативы для правящей элиты в Казахстане также оказались малоприемлемы и потому, что Россия оказывалась практически безальтернативным гарантом безопасности. Прагматичное понимание этого узкого коридора стратегических альтернатив и проекция этого понимания на реальную политику выгодно отличают казахстанскую элиту, например, от элиты украинской, которая в условиях схожего контекста так и не смогла сделать прагматизм основной доминантой своей долгосрочной политики.