Политология: хрестоматия

Но я не думаю, что ситуации, в которых на кон поставлено изменение режима, воспроизводимы. Это уникальные ситуации: происходит сбой в аппарате авторитарной власти, какая-то группа людей начинает чувствовать, что, вероятно, она предпочла бы делить власть, а не насильно ее монополизировать; она решает сделать первый шаг и ищет заверений относительно своей роли в условиях будущей демократии. Как только реформаторы решают сделать первый шаг, alйa jacta est – жребий брошен, – они уже не могут вернуться к статус-кво. Награда за будущее изменение появится в результате действий, совершенных сегодня. <…> Реформаторы, решившие пойти назад, почти никогда не остаются на плаву. Это ни в коей мере не означает, что «открытие» не может быть осуществлено еще раз, другими реформаторами; такое случалось в Южной Корее и Польше. Но то были уже иные силы, в иных обстоятельствах. И если стратегия реформаторов успешна и демократия становится реальностью, то меняются и награды. Передача власти демократическим институтам необратима, даже если демократия подвергается после этого разрушению. <…>

Если радикалы отказываются участвовать в институтах, созданных реформаторами и умеренными, умеренные тем не менее могут предпочитать демократию, при которой значительно влияние сил, представляемых реформаторами, а не демократию, в которой доминируют радикалы. При подобных обстоятельствах награды в «игровом дереве» (см. рис. 2) взаимозаменяются: умеренные безусловно предпочтут демократию с гарантиями для реформаторов, а не альянс с радикалами. Зачастую это означает, что отдельные секторы (общества), связанные с авторитарным режимом, продолжают находиться под защитой вооруженных сил. Если реформаторы обладают собственной политической силой и если умеренные предпочитают институциональное устройство, в котором вооруженные силы остаются независимыми и выполняют роль противовеса требованиям радикалов, тогда реформаторам нет оснований опасаться демократии. В этих условиях результатом равновесия будет демократия – но демократия, при которой вооруженные силы свободны от гражданского контроля и опекают демократический процесс.

Но зачем умеренным терпеть независимость военных? Зачем им соглашаться на их опеку, которая ограничивает гражданских политиков и является источником нестабильности демократии?

Один очевидный ответ состоит в следующем: умеренные боятся, что всякая попытка учредить гражданский контроль немедленно спровоцирует именно то, что он призван устранить: военное вмешательство. Стратегические расчеты должны выглядеть так. Во-первых, вероятность немедленного переворота после любой попытки установить гражданский контроль выше, чем в том случае, если военных оставляют в покое. Поэтому даже если гражданский контроль заметно уменьшает вероятность военного вмешательства, вероятность того, что переворот произойдет, ниже без гражданского контроля.

Конституирование

…Группы, вступающие в конфликт по поводу выбора демократических институтов, сталкиваются с тремя общими проблемами: содержание versus процедура, договор versus соперничество и мажоритарная система versus конституционализм. В какой степени социальные и экономические результаты должны быть оставлены непредрешенными и в какой степени некоторые из них должны быть гарантированы и защищены независимо от исхода соперничества? Какие решения следует принимать путем договоренностей, а какие – в ходе конкретной борьбы? Должны ли некоторые институты, такие как конституционные трибуналы, вооруженные силы или главы государства, оставаться арбитрами и стоять над конкурентными процессами или им следует периодически выносить электоральные вердикты? Наконец, в какой степени и каким образом общество должно себя ограничить, с тем чтобы предотвратить будущие преобразования? Таковы центральные вопросы, связанные с конфликтами вокруг институтов.

Чего же нам ожидать при различных условиях? Обратим внимание на два условия: участникам известно соотношение сил в тот момент, когда принимается институциональная структура, и это отношение может быть неравновесным или же равновесным. Соответственно этим условиям принимаются определенные типы институтов, они определяют и то, насколько эти институты окажутся стабильными. Здесь возникают три гипотезы: 1) если ex ante известно, что соотношение сил неравновесно, то институты ратифицируют это соотношение, и они устойчивы, только если сохраняются первоначальные условия; 2) если ex ante известно, что соотношение сил равновесно, может случиться все что угодно: начнется долгая гражданская война, будет достигнута договоренность о нежизнеспособных институтах или стороны придут к согласию относительно институциональной структуры, которая в конце концов обретает конвенциональную силу; 3) если соотношение сил ex ante не известно, институты сформируют сильную систему контроля и балансов и сохранятся, несмотря на любые условия. Обсудим эти гипотезы.

Соотношение сил известно и неравновесно. В такой ситуации институты подгоняются под конкретное лицо, конкретную партию или конкретный альянс. Когда в Латинской Америке после авторитарного периода возникала новая партийная система, всякий раз принималась и новая конституция (Geddes, 1990). Новые институты задумывались для того, чтобы консолидировать новые соотношения сил. Истоки и роль таких институтов наилучшим образом описаны Хей-вордом (Hayward, 1983) на характерном примере Франции. «Французы не верили в долгую жизнь режимов – ведь их конституции выходили наподобие периодических изданий, – и Конституция как таковая не пользовалась никаким авторитетом. Каждый документ рассматривался в качестве соглашения, закрепляющего временное распределение власти. Не будучи основополагающим и нейтральным, он считался всего лишь процедурным средством, содержащим формальные условия, в соответствии с которыми правительству дозволялось править».

В Польше конституция 1921 г. предполагала слабую президентскую власть, поскольку оппоненты маршала Пилсудского знали – избран будет именно он. Пилсудский отказался баллотироваться на этих условиях и пришел к власти в мае 1926 г. в результате государственного переворота. Спустя девять лет была выработана новая конституция, имевшая целью закрепить его властные полномочия. Через год Пилсудский умер, и оказалось, что нет никого, кто мог бы его заменить. Во Франции конституция Пятой Республики была выкроена специально по мерке генерала де Голля, но выдержала тест на cohabitation, когда президент-социалист сосуществовал с правым парламентским большинством.

Конституции, закрепляющие существующие соотношения сил, прочны до тех пор, пока сохраняются эти соотношения. Прекрасной иллюстрацией служит чилийская конституция 1925 г. (далее я следую Стантону (Stanton, 1990)). Эта конституция была принята только в 1932 г., после заключения соглашения, которое оставляло землевладельцам право контроля над голосами крестьян и предоставляло сельским районам большинство мест в представительных органах. По существу конституция 1932 г. была картелем, который объединял городские секторы и latifunistas и имел целью удерживать цены на сельскохозяйственную продукцию на низком уровне, позволяя землевладельцам снижать заработную плату. Этот пакт был отменен лишь в 1960-е гг., когда к власти пришли христианские демократы, искавшие поддержки крестьян. В 1968 г. система рухнула, а в 1973 г. была ликвидирована и демократия. Отметим, что соответствующие институты просуществовали 41 год. Однако с самого начала они были построены таким образом, что не могли пережить существенного изменения: предоставления полных избирательных прав сельскому населению.

Соотношение сил известно и равновесно. В этом случае совокупность обстоятельств гораздо сложнее. Предположим, что конфликтующие политические силы по-разному видят пути организации политической жизни общества. Одна часть страны предпочитает унитарное правление, другая – федеральную систему. Какие-то группы населения считают, что их интересы будут лучше всего защищены в условиях парламентской системы, другие настаивают на системе президентского правления. Один альянс сил стоит за отделение церкви от государства, другой призывает к государственной религии. Вообразим, что одно объединение сил (назовем их условно «синими») сочтет более полезной для демократии институциональную систему А, в то время как другое объединение («зеленые») увидит в этой системе угрозу для демократии и предпочтет Б. Достичь согласия им не удается (табл. 3).

Таблица 3

Эта ситуация не может быть сбалансирована чисто стратегическими способами, и одним из возможных исходов является гражданская война. Так случилось в Аргентине между 1810 и 1862 гг. после двух неудачных попыток принять конституцию, и стабильность была достигнута лишь после того, как провинция Буэнос-Айрес потерпела поражение в войне (Saguir, 1990). Похоже, такая же ситуация складывается в настоящее время в Советском Союзе, где националистические, федералистские и унитаристские силы конфликтуют друг с другом, не находя взаимоприемлемого решения.

Между тем перспектива конфликта, гражданской войны, которая продлится, возможно, на протяжении жизни целых поколений, мало кого привлекает. Поэтому политическим силам приходится принимать какую-то институциональную структуру – любую структуру в качестве временного решения. Как отмечал Растоу (Rustow, 1970), когда никто не в состоянии навязать свое решение в одностороннем порядке, «длительная ничья заставляет соперников искать компромиссное решение, которое, впрочем, хуже оптимального».

В ряде стран это уже имело место: конфликты по поводу институтов быстро заканчивались. В Бразилии новая конституция была принята, хотя все понимали, что ее невозможно будет соблюдать. Она принималась для того, чтобы снизить интенсивность конфликта, и обещала удовлетворить в будущем всевозможные требования. В Аргентине было восстановлено действие конституции 1853 г., хотя прежде она никогда не была действенной и не было оснований думать, что она заработает.