Политология: хрестоматия

Предположим, что в условиях конфронтации для политических сил любое решение предпочтительнее, чем продолжение конфликта. Но система, принятая как временное средство его прекращения, благоприятствует шансам одних политических групп в ущерб другим. Запускаются два механизма. Во-первых, проигрывающая сторона знает, что ее шансы на победу при этой системе меньше, чем при альтернативной системе. Ее ожидания оправдываются, и эта сторона раз за разом проигрывает. Следовательно, expost-ситуация отличается от ситуации exante. Если бы, несмотря на мизерные шансы, она оказалась в выигрыше, расклад был бы совершенно иным. Во-вторых, деятели соответственно уменьшают свои ожидания, касающиеся системы институтов, и обнаруживают, что риск повторения конфликта по поводу институтов не так велик, как представлялось ранее.

Допустим, что это рассуждение верно. Тогда временные решения принимались потому, что продолжение борьбы считалось слишком опасным делом. Но если результаты окажутся болезненными, соответствующие политические силы будут пытаться избежать потерь, связанных с конкуренцией по демократическим правилам, или по крайней мере улучшить свои шансы в будущем соперничестве. Так что политические силы, способные добиваться альтернатив, будут их добиваться.

Соотношение сил неизвестно. Предположим, что страна выходит из длительного периода авторитарного правления и никто не знает, каким будет соотношение сил. Тогда немаловажным оказывается время написания конституции. Если это отложить до тех пор, пока выборы и другие события не прояснят упомянутое соотношение сил, мы вновь будем иметь дело с известными ситуациями. Система может оказаться неравновесной, и институты будут задуманы так, чтобы закрепить существующие преимущества; или же она может оказаться равновесной со всеми возможностями, которые из этого следуют. В Польше определение времени выборов президента, парламента и написания конституции послужило предметом конфликта, и решено было провести выборы президента до того, как будет написана конституция. Но представим себе, что сначала принимается конституция, как это было в Греции, или что сначала проводятся выборы, не имеющие никакого значения, как это произошло в Испании.

Если прав Ролз и никто не знает о своей политической силе в условиях демократических институтов, все выбирают решение по принципу максимина: т. е. институты, контролирующие балансы и максимизирующие политическое влияние меньшинств или же проводящие политику, которая полностью игнорирует колебания общественного мнения. Каждая из конфликтующих политических сил будет стремиться к институтам, которые гарантируют от временных политических неудач, неблагоприятных всплесков общественного мнения, от смены союзников. В Швеции либералы и социал-демократы были готовы дать гарантии, которых требовали консерваторы; по словам лидера консерваторов епископа Г. Биллинга, он предпочел бы «прочные гарантии и дальнейшее расширение избирательного права, а не слабые гарантиии ограничения избирательного права».

Итак, конституции, которые пишутся в период, когда соотношение сил еще не прояснилось, скорее всего будут противодействовать возвращению к прежней власти, они страхуют тех, кто терпит поражение, и снижают ставки в борьбе соперников. Они способствуют тому, чтобы проигравшие смирились с поражением и приняли участие в текущих делах. Таким образом, они скорее всего окажутся устойчивыми при самом широком спектре исторических условий.

Предварительные выводы состоят в следующем. Институты, принятые в периоды, когда соотношение сил неизвестно или неясно, скорее всего сохранятся. Институты, принятые в качестве временных решений в периоды, когда известно, что соотношение сил равновесно и различные группы отдают предпочтение альтернативным решениям, могут обрести силу конвенции, если сохранятся на протяжении достаточно долгого времени. Но вряд ли они удержатся долго. Наконец институты, закрепляющие временное преимущество, скорее всего будут столь же прочными. Как и условия, которые их порождают.

В условиях демократии перед любой оппозицией встает классическая проблема: до какой степени быть оппозиционной и какими средствами при этом пользоваться. Если оппозиция не противопоставляет себя существующему режиму – не предлагает альтернатив и не обещает воплотить их в жизнь, – тогда политические институты, с их способностью мобилизовать и инкорпорировать, остаются слабыми. Демократия начинает страдать анемией. Если же оппозиция действует слишком решительно, то под угрозой может оказаться демократия как таковая. Непримиримая оппозиция в состоянии создать неуправляемую ситуацию – особенно в периоды экономических трудностей. Если всякий раз, когда какая-нибудь партия проигрывает на выборах или правительство проводит непопулярные меры, оппозиция будет устраивать всеобщую стачку, это может ослабить демократические институты и привести к вмешательству военных.

Одно из решений этой дилеммы состоит в том, чтобы заключать политические пакты – соглашения между лидерами политических партий (или протопартий): 1) распределяющие правительственные учреждения независимо от результатов выборов, 2) определяющие основные политические ориентации и 3) исключающие, а при необходимости и подавляющие аутсайдеров. Такие пакты имеют давнюю традицию в Италии, Испании и Уругвае и называются transformisme. Примером может служить венесуэльский пакт 1958 г., заключенный в Пунто-Фихо, по которому три партии поделили между собой правительственные посты, согласовали политику, направленную на развитие частной собственности и исключающую коммунистов из политической системы. Этот пакт весьма успешно содействовал демократическим переменам в государстве.

Задачей таких пактов является защита эмбриональных демократических институтов путем снижения накала конфликтов, возникающих в связи с политическим курсом и кадровыми назначениями. Если институциональные пакты устанавливают правила игры, а остальное отдают на откуп конкуренции, то они играют существенно важную роль, устраняя главные политические вопросы из сферы соперничества. Такие пакты необходимы для защиты демократических институтов от давления, которому они еще не способны противостоять. Заметим, однако, что такие пакты возможны только в том случае, если их участники получают от демократии ощутимую личную выгоду; заметим также, что стричь купоны можно, только отстранив аутсайдеров от участия в конкурентной борьбе. Пакты опасны тем, что могут стать своеобразными «картелями» существующих должностей против соперников – «картелями», которые ограничивают конкуренцию, преграждают соперникам путь к успеху и распределяют выгоды, связанные с политической властью, только среди своих. Тогда демократия с легкостью превращается в частное предприятие лидеров нескольких политических партий и корпоративных союзов, в олигополию, сговор с целью исключения посторонних.

К. Бейме. Партии в процессе демократической консолидации[102]

Консолидация демократии

Зачастую создание институтов рассматривается как часть фазы консолидации демократии. Более уместно институционализацию демократии рассматривать как элемент второй фазы перехода. Изучение этой фазы еще более подчеркивает значение институциональных условий консолидации. Никто больше не довольствуется тем минимальным тестом, который предложил Хантингтон: проведение двух свободных выборов или осуществление двукратной смены власти в соответствии с конституцией (Huntington, 1991). В Западной Европе второй критерий всегда вызывал вопросы. Так, ФРГ пережила первую смену правительства лишь по истечении двух десятилетий. Лишь после смены власти 1982–1983 гг. немецкую послевоенную демократию, по Хантингтону, следовало бы рассматривать как консолидированную. В Италии, где демократия, казалось бы, была консолидированной, действительной смены власти не было до 1994 г. В последнее время в случае Италии говорят (правда, ретроспективно) о «неадекватности первого перехода», приведшего к возникновению Второй республики (Massari, 1996). «Второй республики» в Италии все же пока в действительности не предвидится. Но даже если бы она установилась, не возникало бы сомнений в преемственности демократии, как показал французский пример перехода от Четвертой к Пятой республике – несмотря на рассуждения Миттерана о «перманентном перевороте» (coup d'йtat permanent). Для исследователей процесса трансформации после успешной консолидации демократии может открываться новая область анализа. Она могла бы звучать так: «Переход от демократии к демократии».

В Восточной Европе «анократии» произвели такое количество смешанных форм правового государства и аномии, что можно сбиться со счета. В Албании произошла смена правительства, но выборы, последовавшие за учредительными, оппозиция в дальнейшем не признавала честными. В Словакии произошел уникальный случай, когда правительство прежних коммунистов лишилось власти путем выборов, а после этого снова пришло к власти через выборы. При этом никто не стал бы считать эти страны консолидированными демократиями.

В случае Албании это остается пока без последствий из-за ее периферийного положения для европейской политики. Но по отношению к Словакии за кулисами Европейского Союза уже обсуждается, что следует сделать, если северная часть Восточной Европы достигнет уровня требований Европейского Союза, а Словакия не выполнит минимальных критериев для вступления в этот «клуб». Простого устранения ущемления в правах меньшинств, благодаря чему Словакия осилила вступление в Совет Европы, будет здесь недостаточно. К тому же экономические индикаторы также говорят против быстрого получения Словакией членства в Европейском Союзе. А они, в конце концов, более весомы, так как «клуб» не забыл, что он, несмотря на всю политическую риторику объединения Европы, на первый план ставит экономическое сообщество.

Критерии консолидации в политологических дискуссиях непрерывно ужесточаются, хотя минималисты и максималисты пока не пришли к согласию. Минималисты в исследованиях консолидации довольствуются в значительной степени формальными критериями семи индикаторов полиархии Даля (O'Donnell, 1996), определяемыми нормами права и институтами. Максималисты, в свою очередь, исходят из того, что демократия – это больше, чем политический режим. Это – сочетание нескольких сфер, или «арен» (Linz, Stepan, 1996). К ним относится свободное и жизнеспособное гражданское общество, автономное политическое общество, наличие правового государства, лояльная по отношению к демократии бюрократия и институционализированное экономическое общество (Linz, Stepan, 1996). Принимая это определение, следует признать, что большинство восточноевропейских трансформационных режимов не соответствуют критериям консолидации. Классическая литература по модернизации порог прохождения успешной демократизации устанавливала за счет целого ряда «необходимых предпосылок» (pre-requisites), без которых попытка демократизации не будет успешной. Многие из этих предпосылок могут быть применены к анализу и фазы демократизации, и фазы консолидации.