Правовое обеспечение социальной работы

В Смутное время (конец XVI – начало XVII вв.) нищие и бродяги наравне с запорожскими казаками и интервентами стали серьезным дестабилизирующим фактором в государстве.

Следует отметить, что вопрос о нищенстве в России стоял еще острее, чем в Западной Европе, чему в определенной мере способствовало уважительное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность, отсутствие разделения на нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.

Первая попытка исправления такого положения была предпринята при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было принято решение об открытии для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых богаделен, содержащихся на добровольные пожертвования, в которых запрещалось проживание здоровых нищих.

Однако до конца XVII в. благотворительность не имела не только государственного, но даже и местного значения. Отсутствие системы и градации такой помощи приводило к росту нищенства, передаче его по наследству.

Новый подход к проблеме призрения бедных, по общепризнанному мнению, начался в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых. В 1682 г. был подписан Указ, на основании которого были открыты два приюта для нетрудоспособных нищих. Несмотря на то, что данный Указ не вошел в Полное собрание законодательства, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и кормить. Здоровые же нищие должны были работать. Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Вместе с тем нельзя не отметить, что до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления прошло почти столетие.

В период царствования Петра I законодательство об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика.

Первоначально преобладало карательное и полицейское начало, ограничение многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы.

Начало существенных перемен в этом вопросе было положено изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы управляли практически всеми социальными институтами: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных, для сумасшедших, работными и смирительными домами. Следует отметить такое принципиальное положение, как право неимущих на бесплатное обучение в народных школах, содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Нельзя не отметить, что средств приказам постоянно не хватало, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер.

При Александре I в России появились первые благотворительные общества. Начиная с этого периода общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления и как сфера деятельности общественных организаций, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

После закрытия приказов общественного призрения в связи с проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ их обязанности перешли к земским учреждениям, которые получили право устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение.

Положение о приходских попечительствах при православных церквах, изданное в 1864 г., устанавливало первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, так как каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Одной из особенностей данного периода является стимулирование благотворительности посредством гражданского законодательства. Так, Закон 1882 г. освобождал от наследственной пошлины имущество, завещанное в пользу благотворительных и учебных учреждений, монастырей и церквей.

В пореформенный период широкое развитие получили частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. – 4), а в Петербурге было в 2 раза больше.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушила революция 1917 г. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества [5] .

5

См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2009.

Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденной на Пражской конференции РСДРП(б). С 1917 по 1922 г. было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся [6] .

6

См.: Долженкова Г. Д. Право социального обеспечения: краткий курс лекций. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2012. – С. 31.

С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся право на получение помощи со стороны государства имели лица, источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации “чужого”. Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам) [7] .

7

См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 1998. – С. 202.

Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. устанавливало следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам, на рождение ребенка, погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др. В 1918 г. был создан Всероссийский фонд социального обеспечения.

Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения.

В ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, в функции которого входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий. В апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения (НКСО), органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов.

25 июня 1918 г. на I съезде Комиссаров социального обеспечения была определена организационная структура управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Особое внимание было уделено разграничению полномочий Наркомата социального обеспечения с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. на Наркомат социального обеспечения было возложено решение вопросов в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.

Вместе с тем деятельность по социальному обеспечению трудящихся, и в частности выдача различных пособий, осуществлялась другими ведомствами, такими как Комиссариат труда (выдавал пособия безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появилась необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств. В 1920 г. в ведение Комиссариата труда были отнесены вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, становления общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения стали относиться все лечебные учреждения, находящиеся ранее в Наркомате социального обеспечения.