Региональная экономика

5. Экономическая самодостаточность субъектов федерации невозможна вне ее финансового обеспечения. Его гарантирует модель бюджетного федерализма, основу которой формирует двухуровневая система государственных финансов, обеспечивающая соответствие доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Доходная база федерации и ее субъектов формируется в соответствии с закрепленными за сторонами полномочиями. А поскольку ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в полномочия друг друга, они также не обладают правом посягать и на доходы другой стороны федеративных отношений.

Отмеченные выше принципы федерализма универсальны лишь в рамках идеальной модели. В каждой стране в конкретный исторический период они реализуются с различной степенью полноты и в различных моделях (конституционной, традиционной и регламентарной) федераций [41] .

Направление выбора формы национальной государственности в России определяется также следующими пространственными компонентами:

• экономико-географическая компонента: существенные различия природно-климатических условий, различная насыщенность регионов транспортной, энергетической и прочей инфраструктурой, значительные региональные различия в размещении населения;

41

В литературе также выделяется гегемоническая, классическая, американская дуалистическая, монархическая, республиканская, кооперативная, исполнительная, экономическая, бюджетная и иные модели федерализма (Симонян Г. Р. Федерализация политико-властных отношений в демократических государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 11).

• размещенческая компонента (доставшееся в наследство от СССР) – размещение производительных сил, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»;

• социально-экономическая компонента: высокая дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального богатства», различия качественного состава населения регионов;

• национально-государственная компонента: административно-территориальное деление, сформированное по национально-государственному принципу. В настоящее время в состав Российской Федерации входят следующие типы административно-территориальных образований: 12 республик, девять краев, 54 области, четыре автономных округа, одна автономная область, три города федерального значения, объединенные в девять федеральных округов. Национально-государственное устройство Российской Федерации сохранилось как ленинский принцип государственного устройства [42] , и таким образом сформировалась асимметрия национальных по названию республик и вненациональных областей, краев, городов федерального значения и Еврейской автономной области. Наиболее опасной в данной ситуации было превалирование системы региональных, подчас этнополитических интересов над интересами национальными. Подобная сложноустроенность пространства объективно требовала отказа от единообразия методов государственного территориального управления;

42

«Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области». Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 146.

• этнокультурная компонента: различия культур, конфессий и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценностях, разница представлений о допустимых формах реформирования экономики и общества.

Российское общество находится на начальном этапе развития федеративных отношений, пытаясь найти разумный баланс симметрии и асимметрии. И здесь возникают главные вопросы, на которые необходимо дать ответы, поскольку от них зависит сохранение единства экономического пространства страны.

Первый. Как выстраивать отношения между федерацией и ее субъектами на этапе формирования основ федеративных отношений?

Второй. Какой должна быть система государственного территориального управления (государственная региональная политика) в стране, где происходит одновременная смена системы экономических отношений и формы государственного устройства?

Третий. Какой должна быть эта система в условиях предельно высокой дифференциации уровней социально-экономического развития регионов и деформации структуры их экономик?

В 1990-е годы возобладала опасная практика механического, оторванного от социально-экономических реалий расширения полномочий субъектов Российской Федерации. Самым серьезным последствием подобной практики стало делегирование ряду субъектов Федерации дополнительных прав без наделения их ответственностью перед обществом и государством. Это сделало реальной тенденцию превращения страны в конфедерацию, с ее последующим весьма вероятным распадом.

Однако направленные на преодоление этой опасности методы централизации государственного территориального управления породили не менее опасные тенденции.

Во-первых, ограничение участия субъектов Федерации в выработке стратегии социально-экономического развития страны, сопровождающееся постоянным перераспределением их доходного потенциала, снизило заинтересованность исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации в развитии региональных экономик.

Во-вторых, перераспределение доходного потенциала в пользу центра породило и способствовало сохранению большого числа искусственно дотационных субъектов Федерации.

В-третьих, увеличивающееся число «выпадающих» из процесса развития единого (рыночного) экономического пространства региональных экономик разрушает межрегиональную экономическую интеграцию, поскольку в ее основе лежит межрегиональная конкуренцию за инвесторов, а ее подменила конкуренция за получение части доходов федерального бюджета.

Следствием усиления централизации государственного управления явились потеря управляемости социально-экономическим развитием на региональном уровне, деградация производственного и кадрового потенциала субъектов Федерации. В будущем расширение числа регионов, не способных вписаться в процесс формирования национальной инновационной системы, превратит стратегию преодоления сырьевой направленности экономики в несбыточную мечту. Поэтому, исходя из Стратегии инновационного развития России, целесообразно, на наш взгляд, сохранить существующий на настоящий момент статус всех субъектов Федерации, наделив различными правами и соответствующей ответственностью перед обществом и государством разные по уровню экономической самодостаточности регионы. Если регион с низким уровнем развития хочет расширить объем своих полномочий, выход он найдет не в получении трансфертов и субсидий из федерального центра, а в развитии собственной экономики и в добровольной экономической интеграции с другими субъектами Российской Федерации.

На настоящий момент, в результате многолетней законодательной работы на федеральном уровне, в сфере федеративного устройства достигнута относительная стабильность правовой базы федеративных отношений: практически завершено приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, созданы правовые институты, обеспечивающие единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем проведенная законодательная работа по совершенствованию разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения в начала федеративной реформы (2002) по настоящее время не обеспечила надлежащего качества, в том числе сбалансированность разграничения указанных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Кроме того, существующая схема разграничения полномочий не способствует уменьшению чрезмерных диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов России, что усугубляет демографические проблемы, связанные с низкой плотностью населения в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в некоторых регионах Сибири и Дальнего Востока.

За субъектами Федерации закреплен слишком большой объем расходных обязательств, в частности, в социальной сфере, не подкрепленный соответствующим финансированием.

Дисбалансы в бюджетной обеспеченности полномочий субъектов Российской Федерации, приведшие к неполному либо ненадлежащему исполнению государственными органами субъектов Российской Федерации их полномочий, сохранению огромных диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Федерации, значительной задолженности субъектов Федерации перед коммерческими банками, достигли уровня, делающего объективно необходимым существенное совершенствование федеративных отношений в сфере межбюджетных и налоговых отношений.