Россия и современный мир №1 / 2014

Однако и для данного подхода характерны недостатки, повлекшие за собой низкую степень эффективности его практической реализации. Так, перечень не содержал конкретных показателей, выявление которых в субъектах Федерации повлекло бы санкции, либо ощутимые меры поощрения их руководства. Обусловлено это было объективными причинами – неравномерным, асимметричным развитием регионов, а значит, невозможностью его оценки по единой шкале. Перечень оказался неполон и несовершенен. Акцент в нем делался на финансово-бюджетные показатели, в то время как многие ключевые данные из сферы социально-экономического развития (социальное обеспечение, ЖКХ, инфраструктура, охрана правопорядка, сельское хозяйство и др.) остались за его рамками. В результате перечень не отразил реальную социально-экономическую ситуацию в регионах 29 .

29

Данные содержатся на официальном сайте Министерства регионального развития РФ http://www.minregion.ru/statparams

Отметим также, что освобождение высших должностных лиц субъектов Федерации от занимаемой должности происходило вследствие потери доверия президента, которое с перечнем никак не корреспондировало. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, таким образом, носила информационно-поощрительный характер 30 . Содержавшиеся в перечне показатели были результатом работы органов власти всех уровней. Причем федерального даже в большей степени, нежели региональных и местных. В условиях компетенционной неразберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нормативно закрепленных социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий подобная методика оценки деятельности не могла дать ожидаемых результатов. Многие показатели из перечня собственно критериями не являлись, поскольку не отражали уровень региональной развитости. В перечне отсутствовали и временные критерии. В результате перечень можно было воспринимать как методику сбора статистической информации о регионах (хотя это дублировало работу органов статистики) и как индикатор настроения населения регионов, но не как систему критериев оценки уровня развития субъектов Федерации. Все это в совокупности затрудняло использование перечня для оценки эффективности государственного управления.

30

Параграф «б» ч. 4 Указа предусматривает выделение субъектам РФ грантов для содействия достижению и поощрения наилучших значений показателей с учетом методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Как следствие этого, данный механизм оценки подвергся серьезной коррекции. Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотревший только 11 критериев 31 . Немного позже Указом Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», были утверждены перечни:

31

Ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации; уровень безработицы в среднем за год; реальные располагаемые денежные доходы населения; удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации.

• для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (12 показателей);

• для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (9 показателей).

Правоприменительная практика скоро покажет, насколько данная методика эффективности лучше предыдущей. Однако первый результат уже имеется: она продемонстрировала, что аудит эффективности – не разовый проект с периодичностью в год, как это предусматривалось предыдущей схемой оценки эффективности деятельности органов власти субъектов Федерации. Проведение этой работы требует формирования ответственного органа, в связи с чем Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945 была создана Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных президентом. Это совещательный и консультативный орган, образованный в целях совершенствования деятельности по обеспечению достижения целевых показателей социально-экономического развития страны, определенных главой государства (он является председателем Комиссии). Основные задачи Комиссии включают в себя:

• рассмотрение вопросов, касающихся динамики целевых показателей социально-экономического развития России, определенных президентом РФ, а также способов и этапов их достижения;

• подготовку предложений по совершенствованию государственной экономической, социальной и демографической политики в целях обеспечения достижения целевых показателей социально-экономического развития страны;

• анализ практики реализации в отдельных субъектах Федерации, отраслях экономики, организациях решений по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы и переходу на новые механизмы оплаты труда с учетом достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг;

• оценку эффективности мер, направленных на решение задач в области социально-экономического развития России, и подготовку предложений по их совершенствованию.

Наличие такого органа тем более необходимо, что современные документы государственного стратегического планирования содержат указания на цели, целевые показатели, порядок сбора информации о них и формы оценки эффективности реализации данных документов. В качестве примера можно рассмотреть аналогичные характеристики государственной программы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 г. 32 Раздел II госпрограммы «Приоритеты государственной политики в сфере реализации государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов государственной программы, сроков и этапов реализации государственной программы» содержит подраздел 2.2. «Порядок сбора исходной информации и расчета значений целевых показателей, не включенных в Федеральный план статистических работ» 33 . Раздел XI программы носит название «Методика оценки эффективности государственной программы» 34 . Предусматривается также, что до начала очередного года реализации рассматриваемой программы ответственный исполнитель по каждому индикатору программы (подпрограммы) определяет интервалы значений индикатора, при которых реализация государственной программы характеризуется высоким, удовлетворительным или неудовлетворительным уровнями эффективности.

32

Утверждено Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р.

33

Подраздел содержит: целевой показатель (индикатор) «объем инвестиций, включая капитальные вложения, осуществленных резидентами ОЭЗ на территориях ОЭЗ, входящих в туристический кластер»; определение показателя – «инвестиции в основные средства», в том числе направленные на строительство объектов, расположенных на территории курортов туристического кластера, осуществленные резидентами туристического кластера в течение года; единицы наблюдения – тыс. руб.; объекты наблюдения – капитальные вложения (затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, транспортных средств, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты), которые осуществляют резиденты туристического кластера в течение года; алгоритм формирования фактического показателя – сбор данных для расчета показателя производится органами исполнительной власти субъектов РФ.

34

Раздел предусматривает, что эффективность программы оценивается путем сопоставления плановых и фактических значений показателей (индикаторов), объемов расходов с учетом реализовавшихся рисков; результаты оценки эффективности служат для принятия решений ответственным исполнителем программы (подпрограммы) по корректировке перечня и составов мероприятий, графиков реализации, а также объемов бюджетного финансирования в соответствии с законодательством РФ; оценка эффективности реализации программы (подпрограммы) проводится на основе оценки степени достижения индикаторов государственной программы (подпрограммы); оценки степени достижения по целям (задачам) программы (подпрограммы); степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию программы, путем сопоставления фактических и плановых объемов финансирования программы в целом и ее подпрограмм и сопоставления фактических и плановых объемов финансирования подпрограмм из всех источников ресурсного обеспечения в целом (федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов Федерации, внебюджетные источники); степени реализации мероприятий программы (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации) на основе сопоставления ожидаемых и фактически полученных непосредственных результатов реализации основных мероприятий подпрограммы по годам на основе ежегодных планов реализации программы.

Данную методику оценки эффективности мы оцениваем как наиболее совершенную изо всех существующих. Осталось выяснить, как она будет работать на практике. Тем более что в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» 35 последняя определена как орган, ответственный за оценку эффективности распоряжения федеральными ресурсами, включая стратегический аудит. Так, в п. 9 ст. 13 данного закона оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития России предусмотрена в качестве одной из функций Счетной палаты. В п. 6 ст. 14 предусмотрено, что аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития России. Согласно п. 7 той же статьи, стратегический аудит применяется для оценки реализуемости рисков и результатов достижения стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития России. При этом оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития России.

35

СЗ РФ. 8 апреля 2013 г. № 14. Ст. 1649.

Вопросы оценки эффективности деятельности министерств и ведомств затрагивались на совещании Президента РФ 7 июня 2013 г., в ходе которого Правительство представило главе государства планы работы по реализации так называемых «майских» указов президента 36 . Глава государства отметил следующие недостатки представленных ему документов:

• в них «слишком много размытых формулировок, общих фраз. Но пожелания светлого будущего сегодня уже недостаточно… Нужна сугубо конкретная, понятная для граждан картина изменения в той или иной отрасли»;

36

Ряд указов Президента РФ, подписанных в день его вступления в должность 7 мая 2012 г.

• «некоторые ведомства живут в своем измерении и только исключительно своими узкими проблемами, а понимание общих стратегических задач, стоящих перед страной, …ради которых мы и работаем, …отсутствует»;

• в планах недостает конкретных мероприятий, к которым не относятся отчеты, совещания и заседания рабочих групп;

• в ряде документов поставленные задачи не подкреплены конкретными индикаторами и показателями; «получается, результат работы никто объективно в конечном итоге представить не сможет и проверить никто не сможет»;

• «должно быть абсолютно понятно, кто персонально отвечает за достигнутые конкретные результаты либо кто отвечает за срыв работы».

Как следует из этих слов главы государства, работа по аудиту эффективности государственного управления в России только начинается…

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, доп. – М.: Омега-Л. 2004.

2. Бажин И.И., Маленькая М.А. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. – Н. Новгород, 2009.

3. Барциц И.Н. Показатели и критерии эффективности государственного управления. – М.: Изд-во РАГС, 2010.

4. Гайзатуллин Р.Р., Аксенова Н.А. Оценка эффективности системы государственного управления. – С. 14.

5. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. – М.: Дело, 2003.

6. Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. – М., 1995. – С. 253.

7. Смирнов В. Эффективное социально-экономическое развитие региона: Парадигма и концепция // Проблемы теории и практики управления. – 2009. – № 9.