Россия и современный мир №4 / 2016

«Детский бюджет»: Новая управленческая технология в социальной сфере

Л.С. Ржаницына

Ржаницына Людмила Сергеевна – доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ, профессор, главный научный сотрудник ИЭ РАН.

Составление Детского бюджета означает новое качество социальной политики и социального управления в решении проблем демографии, бедности, качества будущего поколения. Эта международно признанная технология позволит определить «цену» воспитания ребенка и на этой основе – необходимую зарплату родителей и расходы государства на социализацию детей. Тем самым Детский бюджет выступает как инструмент обеспечения государственного регулирования доходов, оплаты труда, бесплатных и платных услуг населению, повышения уровня жизни семей с детьми.

В Конвенции ООН «О правах ребенка» государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия. К Конвенции присоединились практически все государства мира 28 , в том числе Россия. В ней излагаются требования, касающиеся регулирования главных аспектов жизни детей, от экономических до судебных. Однако, признавая важность этого международно-правового документа, следует заметить, что он не затрагивает вопроса о механизме реализации необходимых улучшений.

28

Кроме США и Сомали.

Для того чтобы перейти от декларирования прав к их реализации, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) инициировал проект «Города, доброжелательные к детям», цель которого – усилить внимание государственных органов и местных властей к учету интересов и потребностей детей во всех сферах государственных услуг населению, включая образование, медицину, защиту от насилия, пособия и обслуживание семей с детьми, участие детей в управлении и т.п.

Для достижения таких целей требуется на всех уровнях управления предусмотреть специальные расходы в бюджете. Поэтому необходим его особый раздел, называемый «Детский бюджет».

Что это такое? Детский бюджет (далее ДБ) – новая социальная технология программно-целевого управления бюджетом (включая планирование, программирование, анализ), аккумулирующая все затраты государства на поддержку родительства и детства, семей с детьми, содержание и воспитание детей.

Методология ДБ в настоящее время применяется во всем мире. В России она была впервые предложена и опубликована автором еще в 2004 г. 29 ; в 2008 г. на основе этой методологии было выполнено исследование по Москве, в результате которого был построен реальный Детский бюджет столицы 30 . «Совет по вопросам управления и развития» определил на 2014 г. расходы на детей в Москве за счет средств города. Они составили 313 млрд руб., включая бесплатные услуги и льготы (276 млрд руб.), пособия и компенсации (37 млрд руб.). Нетрудно представить, сколь существенно надо увеличить зарплату родителей в столице в условиях роста платности услуг (образование, медицина, досуг, отдых и т.п.), чтобы поддерживать уровень жизни семей с детьми!

29

Ржаницына Л.С. Цена труда – приоритет социально-экономической политики в России. – М., 2004.

30

Ржаницына Л.С., Бессолова О.А. Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми в Москве. – М., 2008.

Но, к сожалению, в РФ, несмотря на реальную потребность в усилении адресности государственных расходов, несмотря даже на прямое требование «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», система Детского бюджета до сих пор не реализована. В соответствии с Национальной стратегией должны создаваться условия для формирования достойной жизненной перспективы для каждого ребенка, его образования, воспитания, самореализации в социально позитивных видах деятельности. Однако без соответствующей бюджетной политики это невозможно.

Для достижения этих целей в 2012 г. принято Постановление Правительства РФ № 248, которое обязало Минфин ежегодно представлять Федеральному собранию РФ «данные о совокупном объеме финансовых ресурсов, направленных на улучшение социально-экономического положения детей и семей, имеющих детей, в том числе по источникам финансового обеспечения». Это необходимо, указывается там, для формирования оптимальной социальной и семейной политики на основе «разработки и утверждения стандартов минимальных гарантий доступа к доходам и социальным услугам, определяющим основные показатели качества жизни детей, включая минимальный гарантированный доход, гарантированное социальное жилье, семейный отдых и качество питания».

И действительно, Минфин представил к проектам федеральных бюджетов 2014–2016 гг. таблицу «Расходы на поддержку семей с детьми». Однако фактически это задание не было выполнено. Дело в том, что федеральный бюджет предусматривает исключительно федеральные социальные обязательства по отношению к детству, но в основном они, как известно, находятся в ведении регионов и их бюджетов. В проекте ФБ 2016 показана цифра – 480 млрд руб., главная статья здесь материнский капитал – 304 млрд руб. Поскольку 17 ноября 2015 г. на заседании Комиссии по реализации Национальной стратегии по детям вице-премьер О. Голодец назвала общую сумму расходов на материнство и детство в РФ в 3,4 трлн руб. 31 , получается, что названная Минфином сумма представляет исключительно федеральную часть Детского бюджета при отсутствии региональной. Таким образом, задача введения ДБ – повторим еще раз – на сегодня не решена. Дело в том, что социальные обязательства перед детьми в большей мере выполняются регионами за счет их бюджетов. Поэтому ДБ требуется разработать в форме консолидированного бюджета, куда включается не только федеральный, но и региональные бюджеты, а также суммы внебюджетных фондов социального страхования. Минфин пока выпустил рекомендации по методологии учета расходов на детей только для указанных фондов. Так что регионам еще предстоит включиться в эту работу. Но даже Москва, с ее особой ролью в стране, имея соответствующий законодательный акт Федерации, официально не составляет Детский бюджет. О какой «вертикали власти» здесь можно говорить! Видимо, у аппарата нет желания совершенствовать управление, применять новые методы. Лучше действовать привычно: взять прошлый бюджет и скорректировать его. Так, видимо, спокойнее.

31

12,4% консолидированного бюджета. – http://government.ru›news/20603/

Между тем использование ДБ в управлении значительно усилит обоснованность мер по решению социальных проблем, приведет к более рациональным и адресным затратам, даст желаемую экономию расходов бюджета на выполнение социальных обязательств. По нашему мнению, это эффективнее, чем прямой секвестр социальных затрат бюджета.

Необходимо прежде всего знать, сколько стоит родить и вырастить ребенка до момента его самостоятельности во всех сферах жизни и перехода на режим самообеспечения. Но, как ни странно, до сих пор в России неизвестна общественно необходимая стоимость детопроизводства, что, по нашему мнению, снижает обоснованность программ развития страны, ибо дети – существенный мотив человеческого поведения вообще и экономического, в частности. С этой точки зрения составление Детского бюджета позволит проводить обоснованную политику поддержки рождаемости подрастающего поколения.

Как известно, затраты на ребенка складываются из нескольких источников. Первый – доходы родителей. Второй – поступления от родственников (либо в денежной форме, либо как неденежная помощь в виде сопровождения, ухода и т.п.). Третий, но не последний по значимости, источник – общественные блага для подрастающего поколения – различные расходы государства на выплаты, льготы и услуги в связи с правами по законодательству – международному (основа – Конвенция ООН по правам ребенка и т.п.), отечественному (основа – Конституция РФ, ст. 39). Именно они отражаются в Детском бюджете в формате государственного управления и регулирования.

Основа конструкции ДБ – консолидированный бюджет, включающий федеральный, региональные бюджеты и внебюджетные фонды. Подчеркнем, что ДБ не есть нечто сверх действующего бюджета, он – его целевая трансформация на основе иной композиции и имеющихся данных.

Главная задача технологии «Детский бюджет» – формирование оптимальной социальной и семейной политики. Он позволяет управленцам:

– оценивать эффективность государственных расходов в интересах семей с детьми;

– выявлять нуждаемость в государственной поддержке семей с различным составом трудоспособных членов и иждивенцев;

– измерять влияние на положение детей мер, связанных с расширением пособий, льгот, услуг;

– разрабатывать нормативные расходы на детей в сфере услуг и выплат;

– измерять последствия введения платных услуг для детей в семьях с различным уровнем доходов.

Таким образом, имея ДБ, государственные органы получают инструмент определения приоритетов в бюджетной политике, ее соответствия социальным обязательствам власти.

Детский бюджет представляет собой новую технологию управления, учитывающую переход к программно-целевому планированию, решению задач в области демографии, охраны здоровья, поддержки материнства при одновременном экономном расходовании затрат на поставленные цели.