Россия и современный мир №4 / 2016

ПРИМЕРНЫЙ СОСТАВ ДЕТСКОЙ БЮДЖЕТНОЙ МАТРИЦЫ, ЕЕ ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ

Согласно разработанной методологии ДБ, формируется база для экспертизы проводимых бюджетных решений по родительству и детству, определения эффективности их исполнения. В современных условиях это затруднено, так как в бюджетном процессе приняты функциональная и ведомственная классификации затрат и отсутствует социальная по конечному адресату. В разработанной модели целевой адрес мероприятий и затрат на них становится прозрачным и может контролироваться органами управления и общественными организациями. В ней аккумулируются целевые расходы по статьям, программам, межбюджетным трансфертам в части бесплатных услуг, льгот и денежных выплат (пособий и пенсий) из всех источников и на всех уровнях бюджетного планирования – федеральном и региональном. Таков и международный подход к этой социально-финансовой технологии.

В 2010 г. Министерство финансов впервые представило данные о расходах государства на детей и семейную политику, где они измерены на уровне 4% ВВП. В свою очередь, ЮНИСЕФ в том же году опубликовал итоги научного исследования, проведенного совместно с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты РФ. В нем доля расходов на детей в РФ определяется ближе к 5% ВВП. Но главное – Национальная стратегия действий в интересах детей на период 2012–2017 годов (НСИД) предусмотрела создание условий для планирования бюджетных ассигнований в интересах детей по новым, программно-целевым принципам. В решении Координационного совета по НСИД правительству рекомендовано проработать вопрос о формировании консолидированного «детского бюджета», включив в него бюджетные расходы всех уровней на оказание услуг в этой сфере и затраты на развитие социальной инфраструктуры детства 32 .

32

РИА Новости 17 ноября 2015 г.

Но пока этот пункт Стратегии не реализован ни в масштабах России, ни в регионах, ни в столице. Ранее выполненные расчеты ДБ не носят системного характера, ибо не включены напрямую в Бюджетный кодекс РФ или другие руководящие финансовые документы. К тому же они имеют существенные недостатки: нет научного обоснования единой методологии расчетов, отсутствует опора на четкие первичные данные бюджетной классификации, где адресатом является материнство и детство, расчеты не стандартизированы и нужен весьма подготовленный эксперт, «домысливающий» недостающие показатели и пропорции и пр. Так что не ясно, из чего складывается упомянутая О. Голодец цифра в 3,4 трлн руб. расходов бюджета на поддержку семьи и детей.

Возьмем, к примеру, расчеты Минфина 2014–2016 гг. по позиции проекта бюджета «Расходы на поддержку семьи и детей»: они составлены по ограниченному кругу исходных данных – только на федеральном уровне в системе федерального бюджета (ФБ). Однако ответственность за социальную сферу ныне практически целиком перенесена на региональные бюджеты. Сбор же региональных данных достаточно затруднен, для этого нужно определить консолидированный бюджет Федерации и субъектов, а наиболее доступным документом его является одна страничка приложения к ежегодному проекту ФБ о расходах по отраслям социального блока, без какой-либо расшифровки. А между тем в реальном управлении в первую очередь нужны проектные предложения – что, где, как практически менять в действующем процессе бюджетирования.

К тому же для измерений недостаточно позиций только бюджета: значительную роль играют и внебюджетные фонды государственного социального страхования (Пенсионного – пенсии потерявшим кормильца, инвалидам, Социального страхования – по беременности и родам, по уходу, Медицинского страхования – затраты на родовспоможение и здоровье детей и пр.).

Есть и вторая проблема в определении расходов консолидированного бюджета. Если цифры по детским, материнским и семейным пособиям, пусть с опозданием, но всё же доступны для экспертов, то в финансовой информации не выделяются (хотя должны выделяться) специальные статьи по услугам для детей – например, в образовании (школы, техникумы, дома-интернаты), в здравоохранении (расходы на педиатрию, акушерство, детские поликлиники и больницы), в социальной политике (адресная материальная помощь на детей и пр.).

Переход на программный метод ничего не изменил в сложившемся формировании бюджета, ибо программы практически строятся по отраслевому признаку. В Москве, к примеру, это: Столичное образование, Столичное здравоохранение, Социальная поддержка жителей Москвы и т.п., практически представленные одноименным ведомством. И остается задача выделить из них встроенные сюда расходы на детей, чтобы затем объединить в целом по конечной цели. Помимо прочего, сложно реструктурировать по возрасту многие позиции в подпрограмме «Социальная поддержка семей с детьми». К примеру, статьи Оказание адресной помощи распространяются не только на детей, но и на взрослых граждан; не разделены компенсационные выплаты учащимся и студентам государственных образовательных учреждений и др.

Чтобы все же действительно ввести технологию ДБ в реальный бюджетный процесс, Минфин РФ должен выполнить требование Национальной стратегии о переходе при составлении первичных данных на социальную классификацию расходов бюджета с выделением расходов на поддержку семей с детьми в консолидированном бюджете (т.е. на всех уровнях бюджета и внебюджетных фондов). И тем самым – построить первичные коды расходов на родительство и детство.

При составлении модели Детского бюджета в нашем проекте была использована и адаптирована потребительская корзина и ее натуральные составляющие по нормативам для ребенка (питание, промтовары, услуги, включая детское питание, коляску, велосипед, отдых, досуг, частичную плату за образование и медицину) на основе обследования семейных бюджетов Росстата. Натуральное потребление далее умножается на цены, также по данным Росстата, итого в расчете на членов семьи различного состава получается семейный доход. Если такой доход должны обеспечивать трудоспособные члены семьи (обычно папа и мама), то нетрудно определить, сколько им надо зарабатывать. Отсюда понятен размер зарплаты (дохода) для рождения и содержания одного, двух и так далее детей на уровне материального достатка, каковым мы считаем базовый уровень потребления нижней страты среднего класса. В него не входит покупка машины и квартиры, но зато не надо обращаться за социальной помощью к государству для удовлетворения текущих нужд.

Использование привлеченной к составлению ДБ информации позволяет провести анализ и обоснование мероприятий в ряде направлений государственной социальной, демографической и семейной политики. В частности, определить изменение материального положения семьи с ребенком при проведении некого мероприятия, к примеру индексации пособия. Бюджеты содержат данные о денежных доходах семей с детьми. Далее, зная новый и старый размер пособия (эта информация отслеживается), подсчитаем повышение уровня жизни типичной семьи или семьи, получающей конкретный вид пособия. Значение обследования бюджетов еще и в том, что такой расчет можно выполнить по особой категории населения, по семье с детьми-инвалидами: учтен их доход, законом определяется величина выплаты или иной социальной поддержки, затем подсчет итога – чистая арифметика. Полученная сумма расходов годится для использования в планируемом госбюджете.

Та же методика используется, когда требуется измерить эффективность планируемой меры. Предположим, если реально вводится электронный продовольственный сертификат в 1 тыс. руб., то в бюджетной статистике известны потребительские расходы семьи: в 2014 г. – 24 тыс. руб. на душу, в том числе на питание – 5,4 тыс., или на типичную семью с детьми – 18 тыс. в месяц. Значит, 1 тыс. руб. сертификата меняет ситуацию с питанием всего на 5%. Но поскольку сертификат выдается малообеспеченной семье, ее расходы на питание меньше – порядка 9 тыс. руб. на всех, тогда 1 тыс. руб. означает улучшение на 11%.

Решение подобного типа задач требуется при повышении налогов и платежей. В последнее время это – платежи на капитальный ремонт. В бюджетах представлена информация о средней жилищной обеспеченности семьи: семья с одним ребенком имеет 16 м² на душу, все жилье – 48 м²; с тремя детьми – 12 м², всего 60 м². Отсюда несложно понять, что исходя из поддержки многодетных, надо установить им льготы на плату за капремонт.

Проблема в том, чтобы иметь всю статистическую информацию о детях и их позициях в формате бюджетного финансирования в соответствии с законодательством, федеральным и региональным, чтобы суметь рассчитать каждое направление бюджета по теме и получить итоговую информацию о результате. К примеру, вы хотите определить расходы на детское здравоохранение. Здесь надо знать численность детей в возрасте до 18 лет и государственные гарантии медицинской помощи по ее видам в форме повозрастных нормативов. И еще нужны нормативы медобслуживания (расходов) по полу, с учетом материнской функции женщины, поддержка которой входит в обязанности бюджета.

К сожалению, таких дифференцированных по полу-возрасту нормативов недостаточно и придется разработать их систему по всем видам государственных услуг. Без системы дифференцированных нормативов расходов не создать Детский бюджет, не выполнить требование Национальной стратегии действий в интересах детей.

Новые, начиная с 2011 г., единовременные статистические обследования об условиях жизни населения, об использовании социальных льгот и пр., могли бы помочь отработать методологические вопросы о круге учитываемых и их характеристиках, необходимых для устранения социальных диспропорций. Но иметь эти данные следует не только по РФ в целом, но и регионам. Пока же выборка недостаточна, регионов в ней нет, а без них бюджеты в социальных проблемах «не работают».