Руководство по закупкам
Шрифт:
В 2004 г. финские и шведские антимонопольные органы раскрыли картель на асфальтовом рынке, действовавший в течение почти десяти лет. Согласно данным Шведского антимонопольного комитета, после раскрытия асфальтового картеля Государственное дорожное управление, которое стало основной «жертвой» картеля, зарегистрировало 25–30-процентное снижение цен в некоторых регионах. В 2001 г. Итальянский антимонопольный комитет (Italian Competition Authority, ICA) наложил штраф в связи с соглашением, основанным на сговоре между некоторыми участниками конкурентных торгов за предоставление «талонов на питание». Восемь из десяти фирм были осуждены за формирование «аукционных рингов». Расследование показало, что участники картеля договорились о создании, применительно к разным лотам, аукционных объединений по заявкам, которые должна была подавать каждая группа, и согласовали в каждой группе выбор фирмы, которая единственная должна была быть активным участником торгов. Все это лишь немногие примеры недавних случаев сговора в конкурентных закупках.
Что означает «сговор»? Для практических целей сговор можно рассматривать как любые действия, совершаемые группой фирм, которые
1. Установление цены или создание «аукционного ринга», посредством чего фирмы в сговоре определяют победителя торгов и заявку, которой будет присужден контракт. Всем другим членам картеля дается указание предлагать более высокие цены или менее выгодные условия (ложные заявки). Сговор по такой схеме требует установления правил распределения части полученного дохода победившим участником в пользу других членов картеля. Это возможно сделать благодаря сценарию регулярных конкурентных торгов, например, по принципу ротации, на основе которого на каждую дату отбирается новый победитель.
2. Соглашения по разделу рынка, которые делят клиентов в соответствии с определенными признаками (например, расположение) и относят к заранее определенному победителю торгов. Все члены картеля, кроме назначенного победителя, соглашаются подавать ложные заявки.
3. «Плата за участие в торгах», в соответствии с которой торговое объединение (или консорциум) взимает плату с претендентов за право подачи заявки. Участники прибавляют стоимость этой «платы» к цене своего предложения. Средства, накопленные из «плат за участие в торгах», позднее распределяются между участниками картеля в соответствии с заранее установленным правилом распределения.
Даже если фирмы способны договориться о механизме «раздела пирога», сговор влечет и другую основополагающую проблему – обеспечение следования схеме сговора. Хотя прибыль от координации действии в сговоре очевидна, каждая отдельная фирма (или по крайней мере некоторые из них) могут повысить свои поступления в краткосрочном периоде, уклоняясь в одностороннем порядке от согласованной линии поведения и захватывая бизнес у своих конкурентов, состоящих в сговоре. Разумеется, фирмы не могут рассчитывать на правовую систему для принудительного исполнения своих схем в противоправных сговорах. Поэтому они вынуждены полагаться на самодисциплину, т. е. на рыночный механизм, который наказывает за нарушения. Если поставщики являются долгосрочными конкурентами, то эффективный механизм обеспечения следования схеме сговора состоит во взаимном мониторинге рыночного поведения. Любое отклонение от согласованной стратегии, как правило, наказывается этапами ценовых войн, обычно захватывающих все фирмы, состоящие в сговоре. Таким образом, если текущая стоимость краткосрочной прибыли при отклонении от сговора ниже, чем текущая стоимость в перспективе долгосрочных убытков, вызванных последующим этапом жесткой конкуренции, каждая фирма посчитает разумным присоединиться к схеме сговора и никогда не отклонится от него.
В качестве общего заключения можно сказать, что фактор способствует сговору, если (1) он помогает фирмам решить проблему координации с помощью установления простого принципа «раздела пирога»; или (2) он сокращает краткосрочную прибыль, которую фирма может получить, отклоняясь от условий сговора; или (3) он делает наказание более скорым или более суровым; или (4) он повышает уровень прибыли от сговора. Противоположное утверждение верно, если условия (1) – (4) сформулированы наоборот. Это краткое рассуждение показало, что некоторые факторы могут оказывать двойной эффект на сговор. Например, они могут упростить проблему координации, но сократить возможности для обеспечения исполнения сговора, или повысить как прибыль от сговора, так и от его неисполнения. Оценка воздействия этих факторов на сговор должна включать в себя анализ каждого отдельного случая.
Эта глава построена следующим образом. В разделе 14.2 мы исследуем, как структурные факторы рынка закупок влияют на устойчивость сговора. Мы выдвигаем некоторые положения, разработанные экономическим анализом для стандартных олигополий, и рассматриваем частный случай их применения к закупкам. В разделе 14.3 рассматриваем, как надлежащий выбор закупщиком формата торгов, правил присуждения контракта (оценки предложений), допустимости аукционных объединений и субподряда может снизить риск успешно проведенного мошенничества на торгах. Приложение 14.1 содержит подробное описание того, как Итальянский антимонопольный комитет раскрыл активный картель (и доказал его виновность) в закупках талонов на питание, в Приложении 14.2 рассматриваются характеристики директивы Европейского союза 2004/18/ЕС о рамочных соглашениях в закупках, которые могут потенциально способствовать заключению сговоров.
14.2. Структурные факторы, влияющие на сговор
14.2.1. Число конкурентов
На олигополистическом рынке число конкурентов оказывает влияние на сговор по двум основным причинам:
1) чем выше число конкурентов на рынке, тем сильнее затруднена координация между ними. Достигнуть соглашения о рыночных долях и ценах сложнее с ростом числа фирм;
2) чем выше число фирм в сговоре, тем меньше доля «пирога», которую они получат. Это означает, что прибыль за отклонение от картельного соглашения повышается, так как «остаточный рынок», который фирма может захватить, сбивая цены, установленные по сговору, растет относительно доли фирмы, нарушающей сговор.
Указанные факторы действуют также и в конкурентных закупках.
По общему правилу, высокое число участников
ставит под угрозу сговор, поскольку затрудняет как координацию, так и обеспечение следования схеме сговора [348] .14.2.2. Входные барьеры
Вопрос входных барьеров непосредственно связан с числом участников. Фактическое и потенциальное вхождение новых конкурентов на рынок является, возможно, наиболее значимым фактором, который сдерживает формирование сговоров. Вхождение затрудняет сговоры, поскольку потенциальные конкуренты, привлеченные уровнем рентабельности выше среднего, будут стремиться нарушить существующую схему сговора. Только в случае наличия входных барьеров фирмы-участники рынка могут получать сверхконкурентный доход, не опасаясь новых конкурентов. Более того, вход на рынок уменьшает пространство для ответных мер, что, в свою очередь, ограничивает устойчивость сговора. Говоря конкретнее, даже если будущий вход не влияет на краткосрочные преимущества отклонения от схемы сговора, он сокращает потенциальную стоимость отклонения в отношении ожидаемых будущих доходов, делая, таким образом, ответные действия в отношении фирмы – «нарушителя» сговора менее эффективными.
348
В этом правиле есть, однако, исключения. При определенных обстоятельствах увеличение числа участников торгов может привести к упрощению координации их действий. Например, одним из наиболее часто приводимых доводов в пользу разделения закупочных контрактов на меньшие лоты является вовлечение большего числа участников. Тем не менее абсолютное число участников только частично может служить показателем ожидаемого уровня конкуренции. Принципиальный момент, который должен учитывать каждый поставщик, – это взаимосвязь между числом участников и количеством лотов. Более подробно об этом см. в Главе 7.
Это относится как к стандартным олигополиям, так и к рынкам закупок. Существует много способов, облегчающих вхождение на рынок закупок, таких как упрощение процедур торгов, сокращение платы за вход или использование онлайн-аукционов [349] . Закупщик также может способствовать участию в рынке, увеличивая число лотов и, следовательно, снижая экономическую стоимость каждого из них (таким образом понижая потенциальный барьер для вхождения); в этом случае для малых предприятий участие в конкурентных торгах должно быть более простым [350] . Другим фактором, который может ограничить вход, является стратегическое преимущество, которое со временем приобретает участник благодаря владению дополнительными активами [351] . Например, местные органы здравоохранения в Италии проводят серию торгов для приобретения приборов, которые измеряют уровень глюкозы в крови. Приборы сделаны из двух дополняющих друг друга продуктов, индикаторной полоски и оптического считывателя, которые несовместимы с другими приборами. Хотя торги требовали от участников подачи заявок на системный прибор, «действующие поставщики» обладали сильным преимуществом, заключавшимся в том, что они уже поставили свои оптические считыватели в местные органы здравоохранения. Как сообщил Итальянский антимонопольный комитет, этот аспект помог основным производителям приборов для измерения уровня глюкозы в крови координировать свои действия в ответ на меры в области конкуренции, принятые местными органами здравоохранения [352] .
349
Набор инструментов для упрощения участия рассмотрен в Главе 11.
350
Эту рекомендацию следует, однако, дополнить предупреждением. Более высокое число более мелких лотов может стимулировать участие, но если число участников не увеличится значительно, оно может упростить сговор. По этой причине стоит, используя индексы конкуренции, разработанные в Главе 7, рассчитывать воздействие различного дробления на лоты применительно к участию и сговорам.
351
Более подробно проблемы фиксации цен рассмотрены в Главах 7 и 17.
352
См. Решение Итальянского антимонопольного комитета № 19946 от 30 апреля 2003 г., бюллетень № 18/03.
14.2.3. Частота взаимодействия
Чем чаще взаимодействует одна и та же группа конкурентов, тем более устойчивым становится сговор, поскольку нарушения наказываются более своевременно. Если, например, фирмы конкурируют реже, то их способность к поддержанию сговора ниже, поскольку нарушения наказываются только в отдаленном будущем [353] . В закупках частоту взаимодействия можно приравнять к частоте торгов, проводимых закупщиком. Обычно частота взаимодействия отрицательно сказывается на продолжительности договора закупки: чем больше продолжительность контрактов, тем менее часты контакты между фирмами. Эта зависимость вполне может оказать влияние на склонность участников на торгах к формированию сговора. Краткосрочные контракты не стимулируют фирмы к отклонению от политики картеля, поскольку наказание за это будет наложено в ближайшем будущем; долгосрочные контракты могут блокировать сговор, поскольку его нарушение становится более выгодным.
353
Та же логика применяется при корректировке цены: чем чаще корректировка, тем проще поддерживать сговор, так как не нарушающие сговора фирмы могут быстро ответить на нарушение по факту его совершения.