Смерть и жизнь больших американских городов

Административные районы в крупных городах быстро начнут действовать как политические субъекты, поскольку они будут обладать реальными органами, позволяющими собирать информацию, вырабатывать рекомендации, принимать решения и воплощать их в действия. Это будет одним из главных преимуществ новой системы.

Жителям крупнейших городов необходимы опорные точки, где они могут оказывать на власти давление, громко заявлять о проблемах и о своих нуждах. Такими опорными точками неизбежно станут административные районы. Многие из конфликтов, которые ныне происходят в лабиринтах вертикальной городской администрации (или «разрешаются» в отсутствие пострадавшей стороны, поскольку гражданам трудно понять, откуда именно пришла беда), переместятся на районный уровень. Это необходимо для самоуправления в больших городах независимо от того, как его рассматривать — как созидательный процесс или как контроль (разумеется, оно сочетает в себе и то и другое). Чем более обширным, обезличенным и непостижимым становится правительство большого города, чем менее ясными в общей массе делаются местные вопросы, нужды и проблемы, тем распылённее и неэффективнее оказываются и гражданские действия, и гражданский контроль. Невозможно ожидать, чтобы граждане проявляли ответственность, энтузиазм и опытность, занимаясь крупными вопросами городского масштаба, когда самоуправление на местном уровне, где интересы людей затрагиваются самым непосредственным образом, сделано почти невозможным.

Административному району как политическому субъекту непременно понадобится глава, и он, разумеется, его получит, официально или неофициально. Официальным — и самым подходящим на бумаге — средством может быть назначение местного «мэра», подотчётного мэру города. Вскоре, однако, человека, назначенного на должность главы района, оттеснит тот или иной выборный представитель по той простой причине, что группы граждан, маневрируя ради достижения своих целей, всегда, если это возможно, будут оказывать давление именно на избранное должностное лицо и его же будут поддерживать, если у него появятся шансы на успех. Избиратели достаточно умны, чтобы из альтернативных линий поведения выбирать ту, где есть за что ухватиться. Почти неизбежно местным «мэром» фактически станет тот или иной деятель, избранный от территории, по численности населения примерно соответствующей району. Именно это происходит сегодня во всех социально и политически эффективных районах больших городов [71] .

71

Местные «мэры» в подобном смысле возникают, судя по всему, в зависимости от двух факторов: от своей доступности и успеха в предоставлении желаемого, с одной стороны, и от числа избирателей, с другой. Из-за первого фактора официальные должности, которые они занимают, нередко различаются даже в пределах одного города. Но второй фактор тоже важен. Так, хотя во многих городах местными «мэрами» часто становятся депутаты городских советов, для Нью-Йорка это не характерно, поскольку там депутаты избираются от слишком большого числа граждан (примерно 300 000); чаще местными «мэрами» там оказываются члены законодательного собрания штата, к которым, когда нужно чего-то добиться в городской администрации, как правило, обращаются только лишь потому, что их избирательные округа наименьшие в городе (примерно по 115 000 человек). Хорошие нью-йоркские депутаты законодательного собрания штата намного больше имеют дело в интересах граждан с городскими властями, чем с властями штата, и порой играют жизненно важную роль именно как городские деятели, хотя формально это совершенно не входит в круг их обязанностей. Это некий суррогат районной политической жизни.

Каков правильный размер административного района?

Географически, как показывает опыт, городские районы, эффективно действующие как районы, редко занимают большую площадь, чем полторы на полторы мили; обычно они меньше.

Однако есть по крайней мере одно яркое исключение из этого правила, и оно может послужить важным примером. Чикагский район Бэк-оф-де-Ярдз по площади составляет примерно полторы на три мили, что вдвое превышает максимальный размер эффективного района, установленный на основе данных, полученных в других местах.

Фактически Бэк-оф-де-Ярдз без всяких формальностей и теоретических обоснований уже действует как административный район. В Бэк-оф-де-Ярдз наибольшее значение как местная администрация имеет не обобщённая городская администрация, а совет Бэк-оф-де-Ярдз, который я кратко описала в главе 16. Решения, которые могут приниматься только на официальном уровне, принимаются по представлению совета городской администрацией, проявляющей, скажем так, чрезвычайную отзывчивость. Кроме того, совет и сам обеспечивает предоставление горожанам ряда услуг, которые, если предоставляются вообще, обычно находятся в ведении официальной администрации.

Вероятно, именно эта способность совета Бэк-оф-де-Ярдз действовать как подлинный, хоть и неофициальный, орган государственной власти позволяет району иметь такой нетипично большой географический размер. Если коротко — эффективная районная идентичность, самобытность района, которая, как правило, почти целиком базируется на внутреннем перекрёстном использовании, здесь получила подкрепление в виде крепкой административной организации.

Этот пример может иметь значение для тех территорий в больших городах, где одним из главных первичных способов использования является проживание, но плотность населения слишком низка, чтобы достаточная его численность сочеталась с обычной для жизнеспособного района площадью. Постепенно в подобных зонах концентрацию использования следует доводить до городской, и в конечном итоге на такой географически обширной территории могут образоваться два района; но, пока этого не произошло, если пример Бэк-оф-де-Ярдз значит то, что он, по-моему, значит, связность, привносимая районной администрацией, может помочь этим слишком редко населённым зонам действовать как районы не только в административном, но и в политическом и социальном аспектах.

За пределами даунтаунов и крупных скоплений промышленных предприятий проживание почти всегда является одним из основных способов использования городского района; поэтому численность населения важна как фактор, от которого зависит его размер. В главе 6, посвящённой городской округе, я дала эмпирическое определение эффективного района: он должен быть достаточно велик (по населению), чтобы успешно отстаивать свои интересы на городском уровне, но не настолько велик, чтобы отдельные уличные округи были в нем потеряны и оставались без внимания. Соответствующая цифра будет варьироваться от 30 000 человек в таких городах, как Бостон и Балтимор, до минимума примерно в 100 000 для крупнейших городов при возможном максимуме примерно в 200 000. Однако для эффективного выполнения районом административных функций 30 000, я считаю, маловато; более реалистичным минимумом будет 50 000. Максимум примерно в 200 000, однако, относится и к административным функциям района, а не только к социальным и политическим, потому что превышение этой цифры делает невозможным восприятие района и как целое, и в достаточно мелких подробностях. Большие города к настоящему времени превратились в составные части ещё более крупных образований, фигурирующих в материалах переписи населения как стандартные городские ареалы. Такой ареал включает в себя крупный город (порой не один, как, например, ареалы Нью-Йорк-Ньюарк или Сан-Франциско-Окленд), а также связанные с ним малые города, небольшие города-спутники, деревни и пригороды, лежащие вне политических границ крупного города, но входящие в его экономическую и социальную орбиту. Размеры стандартных городских ареалов, как географические, так и в плане численности населения, конечно, необычайно выросли за последние пятнадцать лет. Причины тому — во-первых, катаклизмические деньги, наводнившие окраины больших городов и оставившие сами эти города на голодном пайке, о чем я говорила в главе 16; во-вторых, то, что большие города недостаточно хорошо функционировали как большие города; и, в-третьих, то, что рост пригородов и полупригородов, вызванный первыми двумя причинами, приводил к поглощению разрозненных в прошлом деревень и малых городов.

У административно обособленных населённых пунктов, составляющих городской ареал, много общих проблем, особенно градостроительных. Именно ареал, а не большой город как таковой — самая значимая единица, когда речь идёт о загрязнении воды, о крупных транспортных проблемах, о серьёзных случаях нерационального или пагубного землепользования, о поддержании уровня грунтовых вод, об охране дикой природы и обширных участков, пригодных для отдыха, о сбережении иных ресурсов.

Поскольку все эти реальные и важные проблемы существуют и поскольку в административном плане мы не располагаем очень уж хорошими средствами их решения, была разработана концепция «администрации ареала». Согласно этой концепции, политически обособленные населённые пункты, сохраняя за собой политическую самобытность и независимость в чисто местных вопросах, должны вместе с тем объединиться на федеративных началах и сформировать правительство ареала, имеющее широкие полномочия в плане градостроительства и проектирования и располагающее административными органами для реализации проектов. Доля налоговых поступлений от каждого населённого пункта должна передаваться администрации ареала, что, помимо прочего, снимало бы с крупнейших городов часть финансового бремени, которое они несут безвозмездно, позволяя периферии пользоваться имеющимися в центральном городе разного рода заведениями. Политические границы, препятствующие совместному проектированию и совместной поддержке таких заведений внутри ареала, должны, таким образом, преодолеваться.

Идея «администрации ареала» популярна не только среди градостроителей; судя по всему, она пришлась по душе и многим крупным бизнесменам, которые заявляют в бесчисленных речах, что это весьма рациональный способ осуществлять «управленческий бизнес». Для демонстрации затруднений, которые испытывают сегодня проектировщики и градостроители в таких ареалах, сторонники этой идеи используют стандартные наглядные доказательства — политические карты ареалов. В центре карты — крупная, бросающаяся в глаза, аккуратная зона, которой ведает администрация центрального города ареала. На периферии — мешанина перекрывающихся, дублирующих друг друга, стиснутых участков, за которые отвечают власти малых и средних городов, графств, районов, а также всевозможных специальных административных округов, возникших в ответ на требования момента и в некоторых случаях заходящих на территорию центрального города.

Чикагский ареал, к примеру, состоит, помимо муниципальной администрации самого Чикаго, примерно из тысячи различных прилегающих друг к другу или частично перекрывающихся местных административных единиц. В 1957 году в 174 наших городских ареалах насчитывалось 16 210 отдельных администраций — настоящая каша!

«Бредовое лоскутное одеяло» — стандартная метафора, используемая по этому поводу, и во многом она точна. Вывод делается такой: лоскутные одеяла администраций не способны толком функционировать и не могут служить работоспособной основой для планирования действий в масштабах ареала.

Время от времени в таких зонах идея «администрации ареала» выносится на голосование. Избиратели неумолимо и неизменно отвергают её [72] .

И правильно делают, несмотря на острую необходимость в совместных и скоординированных действиях, направленных на решение многих общих проблем ареала (а также в финансовой поддержке этих действий) и на ещё более острую необходимость в местной координации между различными административными единицами ареала. Правильно делают потому, что в действительности у нас нет ни стратегии, ни тактики, которые обеспечили бы эффективную работу администрации и проектировщиков в масштабах крупного ареала.

72

Исключение составляет ареал с центром в Майами. Однако, чтобы избиратели одобрили здесь идею «администрации ареала», её сторонники наделили администрацию столь малой властью, что нововведение, по существу, свелось к символическому жесту.

Карты, с помощью которых нам «разъясняют» существующую ситуацию, содержат чудовищную ложь. Аккуратная, чистенькая зона, изображающая «единую» администрацию центрального города ареала, — на самом деле, разумеется, лоскутное одеяло, ещё более бредовое, чем то, которое образуют местные администрации на периферии.

Избиратели вполне обоснованно отказываются объединяться в федерацию, обширность которой обернулась бы местной беспомощностью, безжалостным, сверхупрощённым проектированием и административным хаосом, — ибо именно это отличает сегодня крупные муниципалитеты. Какие преимущества перед отсутствием проектирования даёт беспомощность перед проектировщиками-захватчиками? Какие преимущества перед «бредовым лоскутным одеялом» мелких окружных и пригородных администраций даёт крупная администрация, в чьих лабиринтах никто не в состоянии разобраться и найти дорогу?