Участие прокурора в административном судопроизводстве

Такой масштабный формат научного исследования позволил соединить фундаментальные построения, прикладные решения и концептуальные идеи, обеспечить комплексный характер и глубокую проработку излагаемого материала, удачный подбор примеров практики.

Не претендуя на исчерпывающий характер исследования всех существующих проблем, связанных с участием прокурора в административном судопроизводстве, авторами предпринята попытка выявить и исследовать наиболее магистральные вопросы как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Насущная необходимость активного развития института участия прокурора в административном судопроизводстве, очевидно, потребует дальнейшей апробации обоснованных в монографии выводов и предложений, что будет способствовать решению стоящих перед прокуратурой задач, дальнейшему развитию теории прокурорской деятельности.

Глава 1 Теоретико-правовые и организационные основы статуса прокурора в административном судопроизводстве

1.1. Общая характеристика правового положения прокурора в административном судопроизводстве

Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.

Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ 4 , предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах эффективным образом с помощью правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами.

Соответствующие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-I «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции – специального порядка обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.).

4

Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2011 г. № 5-П; от 27 декабря 2012 г. № 34-П; от 22 апреля 2013 г. № 8-П; от 31 марта 2015 г. № 6-П; от 15 июля 2021 г. № 37-П // СПС «КонсультантПлюс».

Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это и предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта 5 , регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки – включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

5

Указ Президента Российской Федерации (далее – Президент РФ) от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (утратил силу); постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. № 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов “О федеральных административных судах в Российской Федерации”, «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О военных судах Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».

Введенный в действие (с некоторыми исключениями) 6 в сентябре 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями 7 административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

6

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

7

Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 103-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

Это нашло отражение в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, но не устранило конкуренцию процессов (административного, гражданского, арбитражного), поскольку не исключило необходимости законодательного определения правовой природы тех дел, которые подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных правовых конфликтов 8 , позволяющих цивилизованным способом разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями.

8

См.: Кардашова И.Б

. Роль прокуратуры в урегулировании административно-правовых конфликтов // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 3. С. 41–50.

Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых установлены особенности производства, – о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1

Категории административных дел, для которых установлены особенности производства

Впрочем, приведенные в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ перечни соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения:

– не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства дела, которые отнесены к ведению Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также рассматриваемые Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Например, Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 20 КАС РФ), а в порядке гражданского судопроизводства – дела, связанные с защитой авторских и (или) смежных прав (кроме прав на фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии, в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», и по которым им приняты в установленном порядке предварительные обеспечительные меры), а также разрешает вопрос о постоянном ограничении доступа к сайту в сети «Интернет», на котором неоднократно и неправомерно размещалась информация, содержащая объекты авторских и (или) смежных прав, или информация, необходимая для их получения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (ч. 3 ст. 26 ГПК РФ);

– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ) 9 . Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 1¹ ст. 124 КАС РФ 10 ). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле – ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее – УПК РФ).

9

Абзац 5 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее – Постановление № 36) // СПС «КонсультантПлюс».

10

Введена Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее – Закон № 349-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».