Участие прокурора в административном судопроизводстве

Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц 11 . Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.

Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также – административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры – между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства 12 (в настоящее время ст. 16¹ КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).

11

Определение Конституционного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 1782-О // СПС «КонсультантПлюс».

12

Редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ до ее корректировки Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 451-ФЗ) позволяла судье отказать в принятии административного искового заявления в случае, когда оно не подлежало рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства // СПС «КонсультантПлюс».

В Определении Судебной коллегии по административным делам 13 Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ – гл. 27¹, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).

13

Далее по тексту монографии ссылки на Верховный Суд РФ и иные суды приводятся, по общему правилу, без конкретизации судебных коллегий.

Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.

За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами 14 ; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни 15 ; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису 16 ; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими 17 ; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении 18 ), но и новый вид производства (приказное) 19 , а также предусматривающими электронный документооборот 20 и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств 21 , индексацию присужденных денежных сумм 22 .

14

Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» (далее – Закон № 18-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

15

Федеральный закон от 28 июня 2016 г. № 223-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

16

Федеральный закон от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

17

Закон № 451-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

18

Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 494-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

19

Закон № 103-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

20

Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти» (далее – Закон № 220-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

21

Федеральные законы от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 29 июля 2017 г. № 223-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

22

Закон № 349-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ 23 и совершенствовались благодаря его правовым позициям.

Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз – в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях 24 .

23

См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 марта 2020 № 12-П; от 15 июля 2021 г. № 37-П; от 13 января 2022 г. № 2-П // СПС «КонсультантПлюс».

24

Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства 25 можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.

25

Вопрос о самостоятельном учете результатов такой работы был поставлен Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации уже в письме от 27 ноябре 2015 г. № 11-16-2015/Ип1063 «О предоставлении статистических данных» и впервые скорректирован с учетом первого опыта правоприменения в его письме от 14 июля 2016 г. № 11-16-2016/Ип7250 «О предоставлении статистических данных» // СПС «КонсультантПлюс».

Под процессуальным статусом прокурора традиционно 26 понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.

26

См.: Афанасьева Т.И. О некоторых проблемах правового обеспечения участия прокурора в административном судопроизводстве // Российский судья. 2021. № 8. С. 43–48; Колюка Н.Н., Басов А.В. К вопросу определения процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Серия: Юридические науки. 2019. Т. 5. № 4. С. 173; Егорова Л.Ю. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 26; и др.

Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах 27 – инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу 28 , что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).

27

Традиционно учеными эти формы именуются инициативная и обязательная (см., напр.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2017. С. 310–318).

28

Определение Конституционного Суда РФ от 20 июня 2006 г. № 176-О // СПС «КонсультантПлюс».

Впрочем, имеются также суждения 29 , что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.

29

См., напр.: Отческая Т.И., Володина Д.В., Отческий И.Е. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел: Курс лекций / Отв. ред. Т.И. Отческая. М., 2023. С. 62.

Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом 30 . Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ – невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.

30

Пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» (далее – Постановление № 17) // СПС «КонсультантПлюс».

Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.

Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции 31 , тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной 32 , и в кассационной 33 инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.

На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело 34 .

31

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» (далее – Постановление № 5) // СПС «КонсультантПлюс».

32

Пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» // СПС «КонсультантПлюс».

33

Пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. № 17 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» // СПС «КонсультантПлюс».

34

Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П // СПС «КонсультантПлюс».