Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ – основной акт бюджетно-правового регулирования России – не закрепляет определение понятия бюджетного устройства. Ранее действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие «бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик». [141] Этот закон не закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР» [142] (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).

141

Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.

142

Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.

Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России к настоящему времени не сформировался подход к бюджетному устройству государства, охватывающий определение его понятия, содержания (составные элементы – структуру). Это порождает критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования.

Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.

Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности». [143]

143

См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2011. С. 159.

1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетного устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.

В российской науке понятие и содержание бюджетного устройства государства трактуется неоднозначно.

Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной системой, охватывающей бюджеты разных уровней. [144] В связи с этим констатируется связь государственного устройства и бюджетного устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням). [145] Он обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.

144

См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 93; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 18.

145

См.: Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2010. С. 8; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 63, 67; Селюков А. Д. Указ. соч. С. 122.

Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений представителями финансово-правовой науки разных периодов предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой категории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства – это виды бюджетов и их соотношение, способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева), [146] разграничение доходов и расходов государственного бюджета между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета (В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.). [147] Предложение включить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней власти, публично-правовых образований в составе государства высказано еще М. А. Гурвичем. [148] Включение в бюджетное устройство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами. [149] В связи с этим получила распространение точка зрения, что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности. [150]

146

См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.

147

См.: Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951. С. 7–82; Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных. М., 1974. С. 127.

148

См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 106–140.

149

См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. С. 301–310.

150

См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Указ. соч. С. 13.

На наш взгляд, подобные формулировки знаменовали попытки охарактеризовать бюджетное устройство не просто в качестве совокупности элементов – бюджетов бюджетной системы, но и учесть статус субъектов, полномочия которых связаны с ее функционированием). В то же время соотнесение бюджетного устройства государства с бюджетными правами задействованных субъектов не должно приводить к сведению его содержания к системе государственных органов, территорий, наделенных соответствующими полномочиями. Содержание бюджетного устройства связано и с иными характеристиками финансовых правоотношений, о чем речь идет в дальнейшем.

Заслуживает внимания рассмотрение бюджетного устройства в аспекте его юридического установления, наделения норм бюджетного права ролью слагаемого его содержания. В таком смысле основы бюджетного устройства охватывают нормы, закрепляющие состав бюджетной системы, бюджетные права государства, разграничение этих прав между представительными и исполнительно-распорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. [151] Такой подход означает, что бюджетное устройство охватывает не просто элементы, касающиеся тех или иных свойств публичных финансов, а элементы, попавшие в пределы нормативного правового регулирования как непосредственно связанные с функционированием бюджета. Этот подход должен получить одобрение, т. к. бюджетное устройство, будучи характеристикой государства, требует нормативного упорядочения, в противном случае его элементы не могут быть реально реализованы, «проверены» бюджетной практикой. По мнению М. И. Пискотина, нормы права, устанавливающие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение для бюджетного права. Они определяют разграничение налогов между бюджетами, размеры отчислений от общегосударственных доходов в бюджеты республик и местные бюджеты. Поэтому бюджетное устройство – не только построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, но и порядок установления доходов и расходов бюджетов, бюджетного регулирования. [152]

151

См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных матер. / сост. С. С. Глезин. М., 1947.

152

См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 51, 63.

Акцентирование внимания при определении содержания бюджетного устройства на бюджетно-правовом регулировании поставило вопрос о роли бюджетного процесса для бюджетного устройства. Как отмечалось в предыдущем параграфе, бюджетный процесс позволяет придать бюджету форму правового акта – закона. По мнению некоторых авторов, бюджетное устройство охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета – процедурные стороны формирования и использования бюджетного фонда, утверждения бюджета как правового акта. [153] Однако такая позиция, высказался А. И. Худяков, приводит к тому, что категория «бюджетное устройство» вбирает предмет всего бюджетного права. По его мнению, в бюджетное устройство следует включать лишь бюджетную систему, бюджетное регулирование (принципы и порядок распределения доходов и расходов между бюджетами; порядок сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов; межбюджетные дотации; межбюджетное кредитование; структуру доходов и расходов бюджетов различных уровней); при этом в состав бюджетного устройства не входят ни бюджетный процесс, ни бюджетные права. [154] В. В. Бесчеревных бюджетное устройство также сводил лишь к материальным нормам бюджетного права, закрепляющим структуру бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между ее звеньями. [155] Несмотря на принципиальную разницу приведенных подходов, бюджетное устройство наполнятся все более широким содержанием, охватывающим разного рода бюджетные отношения (по формированию доходов, осуществлению расходов, межбюджетные и др.), упорядочиваемые нормами права. Вне бюджетных процессуальных отношений (бюджетного процесса) вряд ли возможно формирование бюджета, придание ему санкционированной законом формы. Поэтому, представляется, бюджетный процесс занимает немалое место в содержания бюджетного устройства.

153

См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекц. М., 2002. С. 26.

154

См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 261–263.

155

См.: Советское финансовое право: учеб./ под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 116, 117.

Специалисты в бюджетное устройство государства помимо звеньев бюджетной системы включают и такие элементы, как принципы бюджетной системы, доходы и расходы бюджетов. [156] Это отчасти получило отражение в законодательстве (гл. 5 БК РФ). Но акцентирование внимания на отдельных характеристиках бюджетных правоотношений при определении содержания бюджетного устройства имело место и в период правовой науки СССР. Например, предлагалось в бюджетное устройство включать состав «внутренних подразделений» бюджета. [157] Впоследствии это наметило расширение понятия бюджетного устройства, конкретизацию его ранее «предлагаемых» элементов. Например, высказано мнение, что бюджетное устройство – основанные на правовых нормах организация, принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие входящих в нее бюджетов относительно формирования доходов и осуществления расходов; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы. Бюджетное устройство – внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, взаимосвязь которых определяется государственным, административно-территориальным устройством страны. [158]

156

См., напр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 200; Финансовое право: учеб./ отв ред. Н. И. Химичева. М., 1996. С. 153; Финансы: учебник/ под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 232–233; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.

157

См.: Государственный бюджет СССР: учеб./ под ред. М. К. Шерменева. М., 1978. С. 49.

158

См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: научн. – практ. пособ. М., 2009. С. 44; Крохина Ю. А. Финансовое право России. С. 200; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.

Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях, предъявляемых к бюджетам и бюджетной системе; [159] экономических интересах территориальных образований, характеристики которых связаны с содержанием бюджетного устройства; [160] связи бюджетной системы и бюджетного устройства. [161] Некоторые экономисты ограничивают бюджетное устройство государства строго его бюджетной системой. [162] Это, отчасти, совпадает с представлениями о бюджетном устройстве предыдущих периодов финансово-правовой науки, не отражая постепенно сложившиеся тенденции расширения его содержания.

159

См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М., 2002. С. 13.

160

См.: Шаповалов А. А. Совершенствование механизма взаимодействия экономических интересов субъектов системы бюджетного устройства новой России: автореф. дис. … к.э.н… Тамбов, 2000. С. 3.

161

См.: Сабитова Н. М. Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов РФ (По материалам Республики Татарстан): автореф. дис. … к.э.н. М., 2003. С. 3.

162

См.: Бюджетная система РФ: учеб./ под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. С. 18.

Расширение научных подходов к содержанию бюджетного устройства государства привело к тому, что по сравнению с иными бюджетно-правовыми категориями оно признано наиболее широким. Хотя подходы к сущности бюджетного устройства неоднозначны, специалисты все с большей уверенностью утверждают, что бюджетное устройство государства включает в себя и бюджетную систему, бюджетное регулирование, и бюджетный процесс, иные бюджетно-правовые категории и т. д. Несмотря на то, что в данном случае объединяются элементы, отражающие различные стороны бюджетно-правового регулирования, эти точки зрения, на наш взгляд, не безосновательны, поскольку функционирование бюджетного устройства «обеспечивается» разнородными бюджетными правоотношениями.