Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Шрифт:
Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» [199] органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический
199
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору),
Статьёй 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда. [200]
Одним из административно-правовых элементов осуществления строительного контроля является институт лицензирования, который представляет собой комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определённой деятельности.
200
См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 271–272.
Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтверждёнными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующее разрешение (лицензии) связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.
Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т. е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» [201] ), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ГрК рФ). [202]
201
СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.
202
См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, С. 406.
Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности», [203] лицензирование в области градостроительства с 1 января 2007 г. подлежит отмене, т. е. контроль должен прекратить своё существование и уступить место обязательному страхованию строительной деятельности. В организационно-правовом аспекте государственное лицензирование предполагалось заменить саморегулированием, когда допуск на строительный рынок будет осуществляться через обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО).
203
СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17.
Однако на проблематичность принятия такого решения, его дискуссионность указывает тот факт, что его принятие уже дважды откладывалось и не имеет в настоящее время своей легитимной фиксации.
Между учёными, специалистами-практики обсуждался и обсуждается вопрос о необходимой отмены лицензирования в области строительства, проектирования и подготовки проектной документации. Можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой позиции (А. В. Данилевский, Л. Г. Корчмарь, Н. М. Соницын и др.) [204] институт лицензирования в строительстве следует отменить, поскольку государство обладает иными механизмами обеспечения качественного осуществления строительной деятельности: это экспертиза проектной документации, ответственность за нарушение законодательства при выполнении инженерных изысканий, проектировании
и строительстве, другие виды государственного контроля. Один из известных специалистов в области строительного права О. В. Сидоров в данном случае отмечает: «Лицензирование в строительстве себя не оправдало, и „Трансваальпарк” и Басманный рынок, и все обрушившиеся в 2005 и 2006 годах кровли крыш, и погребённые под ними люди – яркое подтверждение». [205]204
См.: Данилевский А. В. Вопросы архитектурно-строительного проектирования и строительства. М., 2006. С. 19–31; Корчмарь Л. Г., Соницын Н. М. Правовые основы лицензирования строительной деятельности. М., 2007. С. 191–216 и др.
205
О. Сидоров. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.
Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.) [206] выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.
В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95 % респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке. [207]
206
См.: Карнизов М. Г. Градостроительный кодекс: поюсы и минусы лицензировния // Саратовские вести (Саратов). 2007. 30 января; Соловьёв А. Н. Понятие и институты строительного права. М., 2007. С. 48–97 и др.
207
М.: Климов В. Лицензирование – важный механизм государственного регулирования строительства // Строительная газета. 2006. N 27. 7 июля.
О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17 и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.
Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.
Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.
Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.
Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.
Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.