Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Шрифт:
По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов. [208]
Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более
208
См. Кучер Н. Проблема лицензирования продолжает тревожить // Строительная газета. 2007. 8 июня.
209
Сидоров О. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.
Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».
2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России
Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и об имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах нашего исследования проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.
Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.
Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.
Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности». [210] Рекламные объявления фирм – застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.
210
См. подробнее: Невинная И.: Подкоп под пирамиды // Российская газета. 2006. 15 февраля.
В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве, которое осуществляет жилищные, жилищно-строительные и жилищно-накопительные кооперативы. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий.
В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств. [211]
211
См.: Юткевич В. П. Договор строительного подряда. М., 2002. С. 86.
Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе. [212]
При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества. [213]
212
См.: Брагинский М. И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., Статут, 1999. С. 125; Гражданское право: Учебник Ч. 2. / Под. ред. Сергеева А. С., Толстого Ю. К. М., Проект. 1997. С. 333;
Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник высшего арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 180–194.
213
См.: Козлова И. В. Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., БЕК, 2000. С. 307; Романец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого
участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. N 3. С. 74; Система договоров в гражданском праве России. М., Юрист, 2–1. С. 479; Чубаров В. В. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 632–633; Савельева А. Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве // В кн.: актуальные вопросы гражданского права: Сб. Статья / Под ред. М. И. Брагтнского. М., 1998.С. 296; Коммерческое право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. В. Ф. Попандопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998. С. 299.Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при освещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки. [214]
В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон. [215]
214
См.: Муравьёв Б. В. Договор с участием инвесторов св строительстве / Справочная правовая система «Гарант»; Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 48–49; Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. 2003. N 6. С.113; Фокин С. договор долевого участия в строительстве // Закон. 2003. N 6. С.118.
215
Романец Ю. В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник, ВС РФ. 1999. N 12. С. 101.
Также надо признать обоснованной позицию Б.Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве». [216]
Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке. [217] Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.
216
Хаскельбург Б. Л. Договор о долевом участии в строительстве: вопросы судебно-арбитражной практики // Гражданское законодательство республики Казахстан. Вып. 14. Астана, 2002. С. 156.
217
См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. N 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.
Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижимость являлась государственной собственностью, дольщики – предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.
Государственные органы – управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесённым денежным средствам.
При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведёнными объектами. За исключением ведомственного жилья вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находилась в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очерёдность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями. [218]
218
См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. N 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.
Несмотря на доминирование административно-правовой составляющей во всех строительных отношениях с участием предприятий и организаций, в тех случаях когда договоры о долевом участии в строительстве заключались предприятиями за счёт собственных свободных от планов деятельности денежных средств, в научной литературе предлагалось квалифицировать подобные соглашения как договоры о совместной деятельности. [219]
Выделение института совместной деятельности на фоне административных отношений проводилось на основе установления самостоятельного гражданско-правового юридического содержания данного, договора, определяемого наличием у дольщиков права на распределение квартир по своему усмотрению и участие в покрытии общих расходов и убытков. [220]
219
См.: Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 182.
220
См.: Масевич М. Г. Договор о совместной деятельности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 135.