Власть без славы

«Уважаемый Иван Дмитриевич,

В связи с Вашим запросом, от заинтересованных министерств и ведомств получены и обобщены предварительные оценки затрат в советских рублях и иностранной валюте, которые потребуется понести для обеспечения реализации положений проекта Закона СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР».

Как известно, в последние годы в связи с осуществляемым в стране процессом демократизации был значительно упрощен порядок выезда граждан СССР за границу, что способствовало росту числа таких поездок. За последние четыре года их количество возросло более чем в 30 раз и составило в 1990 году 3,9 миллиона.

В эти же годы принимались меры по развитию службы ОВИР, таможенной и консульской служб, международного транспортного сообщения. Однако стремительное развитие внешней миграции населения не позволяло при ограниченности материальных ресурсов обеспечить надлежащие условия для выезда советских граждан за рубеж.

Введение в действие упомянутого Закона, предусматривающего расширение возможностей для зарубежных поездок граждан СССР, видимо, многократно увеличит число таких поездок. Согласно прогнозу МВД СССР, в первый период после вступления Закона в силу количество временных выездов граждан составит 7–8 млн. в год, а к концу пятилетки может увеличиться до 25–30 миллионов. Такая миграционная активность населения требует решения целого комплекса правовых, организационных и экономических задач.

Исходя из указанного прогноза роста количества выездов граждан СССР за рубеж, министерствами и ведомствами СССР сделаны следующие оценки необходимых материальных затрат до конца нынешней пятилетки.

С целью своевременного рассмотрения ходатайств граждан о выдаче заграничных паспортов МВД СССР предусматривает дальнейшее развитие службы виз и разрешений. Численность аппаратов ОВИР должна быть увеличена к 1995 году на 6 тыс. человек (против 2,4 тыс. человек в настоящее время). Содержание этих работников обойдется за пятилетку примерно в 130 млн. рублей. На подготовку дополнительных помещений для этих служб и оснащение помещений потребуется 12 млн. рублей и 2 млн. инв. рублей (здесь и далее затраты учтены по официальному курсу рубля Госбанка СССР). Для модернизации и развития мощностей по выпуску бланков загранпаспортов на фабриках Гознака и других предприятиях-кооперантах в ближайшие годы необходима закупка импортного оборудования стоимостью около 10 млн. инв. рублей.

Таможенному управлению потребуется дополнительно увеличить численность своих работников на 10 тыс. человек с годовым фондом заработной платы около 30 млн. рублей. Кроме того, с учетом прогнозируемого увеличения пассажиропотока ГУГТК СССР планирует до конца 1995 года открыть 47 новых и реконструировать 42 действующих автомобильных пункта пропуска через госграницу СССР. Строительство и оснащение этих пунктов пропуска вместе с объектами инфраструктуры и соцкультбыта оценивается в 570 млн. рублей и около 100 млн. инв. рублей. Указанное строительство в основном будет финансироваться из таможенных сборов в соответствии с имеющимся решением Правительства СССР о развитии таможенной службы в стране.

Нуждаются в увеличении численности и пограничные войска КГБ СССР. За счет перераспределения личного состава погранвойсками в последние два года обеспечен контроль на 50 новых пограничных пунктах пропуска. Однако в связи с имеющимися запросами республиканских и местных органов управления предстоит открытие в ближайшие годы еще более 100 погранпереходов. Для обеспечения этого численность погранвойск необходимо увеличить почти на 10 тыс. человек, содержание которых оценивается в 32 млн. рублей в год.

Необходимо предусмотреть расходы на развитие консульских учреждений СССР за рубежом — строительство зданий консульств, их оснащение, содержание персонала, создание фондов материальной помощи советским гражданам, попавшим в экстремальные условия. По оценке МИДа СССР, на эти цели потребуется выделение ежегодно 3,3 млн. рублей и 14 млн. инв. рублей.

Весьма значительными могут быть расходы государства, связанные с обменом личных средств граждан, выезжающих за рубеж по частным делам. Исходя из действующей нормы обмена (1000 рублей и 150 рублей на одно лицо по спецкурсу для выезжающих, соответственно, в капстраны и страны СЭВ, [13] то есть примерно 178 и 27 долларов США) и географии выездов (72 % в страны СЭВ в 1990 году), следовало бы предусмотреть изыскание постоянно увеличивающейся суммы средств в свободно конвертируемой валюте: от 235 млн. инв. рублей в 1991 году до примерно 1,1 млрд. инвалютных рублей в 1995 году. Кроме того, около 7 млн. рублей потребуется затратить на расширение банковской сети.

13

Совет экономической взаимопомощи — так назывался тогда социалистический лагерь.

Для обеспечения перевозок граждан за границу МПС СССР сообщил о потребности ежегодно закупать по импорту 500 вагонов (пассажирских, багажных и вагонов-ресторанов) на сумму 150 млн. инв. рублей, а также о необходимости расширения железнодорожных пограничных переходов, реконструкции пунктов перестановки вагонов на западноевропейскую колею и осуществления других инвестиционных мероприятий в тринадцатой пятилетке общей стоимостью 200 млн. рублей. Кроме того, будут иметь место дополнительные инвалютные расходы, связанные, главным образом, с расчетами за услуги с иностранными железными дорогами. Стоимость этих затрат увеличится к 1995 году до 28 млн. инв. рублей.

Рост авиационных перевозок советских граждан за рубеж приведет к вытеснениюими с маршрутов Аэрофлота иностранных туристов, что не позволит Аэрофлоту работать на условиях валютного самофинансирования. В этой связи необходимо будет из централизованных источников покрывать валютный дефицит Аэрофлота (за услуги иностранных аэропортов, дозаправку топлива), который, видимо, увеличится с 200 млн. инв. рублей в 1991 году до 900 млн. инв. рублей в 1995 году.

Парк пассажирских самолетов потребуется увеличить за пятилетку примерно на 100 машин стоимостью около 5 млрд. рублей. Примерно такую же сумму необходимо будет затратить на развитие наземной службы пассажирской авиации.

Принятие указанного Закона неизбежно повлечет за собой массовую трудовую эмиграцию из СССР. По оценкам социологов, непосредственная готовность к трудовой эмиграции обнаружена у 1,5–2 млн. граждан СССР и еще примерно 5–6 млн. рассматривает возможность эмигрировать. В этих условиях Госкомтруд СССР считает необходимым создание надежной системы защиты социальных прав и профессиональных интересов советских граждан за пределами СССР, что позволит в значительной мере ослабить отрицательные последствия эмиграционных процессов как для государства, так и для самих граждан. Решение этих вопросов имеется в виду возложить на специальную службу по вопросам внешней миграции населения. По мере развития этой службы в СССР затраты на ее содержание, согласно оценке Госкомтруда СССР, должны увеличиться в текущей пятилетке с 71 до 158 млн. рублей. Кроме того, предлагается ввести при посольствах СССР должности атташе и юрисконсультов по делам работающих за границей советских граждан, а впоследствии создать в ряде стран, куда будет направляться основной поток трудовой эмиграции, представительства миграционной службы СССР. На эти нужды необходимо изыскать за пятилетку 15,5 млн. инв. рублей.

Таким образом, общая сумма затрат, связанных с предстоящим принятием Закона СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР» может составить в 1991–1995 годах 11,8 млрд. рублей и примерно 7,2 млрд. инв. рублей.

Очевидно, что при нынешнем состоянии советской экономики, в том числе нехватке валюты, возможность изыскания этих средств из централизованных источников представляется маловероятной.

Отдельные мероприятия, видимо, могли бы быть профинансированы за счет более активного привлечения средств заинтересованных граждан, намеревающихся выехать за границу по частным делам Такие средства, например, может дать предусматриваемое изменение порядка и размера взимания пошлины за оформление документов на выезд за границу или организация в стране валютного рынка для населения, на котором иностранная валюта для вывоза приобреталась бы гражданами по курсу, складывающемуся в зависимости от спроса и предложения.

Однако это не решает в целом вопрос об источниках финансирования. Поэтому представляется, что практические вопросы обеспечения реальной материальной базы для реализации положений Закона должны стать предметом тщательного рассмотрения и поэтапного решения по мере изыскания необходимых материальных, финансовых и валютных ресурсов.

С. Ситарян

21 февраля 1991 г.»

В это же время на нас стали оказывать мощнейший нажим западные страны, внимательно следившие за подготовкой Закона о выездах и въездах. Особенно это чувствовалось со стороны американцев — заместитель государственного секретаря США Ричард Шифтер, с которым я познакомился еще во время своей работы в «Известиях», навещал меня в Кремле, наверное, раза четыре и дотошно расспрашивал о подготовке закона.