Дипломатия

Искусство переговоров сильно страдает от того, что сторона, требующая от другой уступок, не может сама гарантировать, что ее обещания будут выполнены. Если демократическая дипломатия хочет быть такой же эффективной, как и предшествовавшие ей, то она в первую очередь должна найти выход из этого положения.

III

Кроме того, необходимо разрешить и другие проблемы. Каждая государственная система имеет свои достоинства и недостатки, которые оказывают влияние на внешнюю политику и на аппарат, при помощи которого эта политика выполняется. Признавая, с одной стороны, одним из главных достижений демократической дипломатии уничтожение гибельной системы тайных договоров, мы должны одновременно признать, что она создала ряд осложнений, которые мешают не только переговорам, но и дружбе между народами и устойчивости международных отношений.

Каким особым опасностям и затруднениям подвержена демократическая дипломатия в теории и на практике? Я начну с теория.

Всеми признано, что главная опасность демократической дипломатии заключается в безответственности суверенного народа. Я хочу этим сказать, что, хотя народ является высшей властью, которая контролирует в конце концов внешнюю политику, он не отдает себе отчета относительно ответственности, лежащей на нем.

В дни абсолютных монархий честь короля служила порукой выполнения договоров, подписанных и ратифицированных от его имени. Монархи не всегда чувствовали себя связанными принятыми обязательствами, но они по крайней мере сознавали (а Людовик XIV всегда сознавал), что они рискуют своим добрым именем, если не выполнят их. Когда политика перешла из рук монарха в руки правящего класса, сознание того, что выполнение обязательств, принятых правительством, является делом чести всего класса, осталось. Однако теперь, когда множество неизвестных и непонимающих избирателей контролирует внешнюю политику, чувство личной или корпоративной ответственности исчезло. Суверенный народ не сознает своих суверенных прав и не знает, что по его поручению эти договоры, которые он отказывается признать, были подписаны.

Эта безответственность поощряется некоторыми популярными газетами, которые способны поддерживать отказ от данных обещаний, не упомянув даже, что эти обещания были сделаны надлежащим образом избранным правительством и ратифицированы после тщательного обсуждения парламентом. Тот же самый владелец газеты, который был бы глубоко возмущен, если бы фирма, помещающая объявления или изготовляющая шрифт, отказалась выполнить контракт, готов проповедовать отказ от обязательств там, где это касается страны в целом. Если демократии начнут не признавать решений, принятых от их имени и скрепленных надлежащими представителями, то, конечно, рухнет фундамент, на котором построены международные соглашения, и наступит анархия.

Эта проблема тесно связана со второй опасностью демократической дипломатии, а именно с незнанием. Под незнанием я понимаю не незнакомство с фактами — обязанность правителей и экспертов представить избирателям важнейшие факты в удобопонятной форме. Неважно, знают ли избиратели, где Тешен [42] или какова производительность заводов Шкода [43] , но важно то, что в своем подходе к международным вопросам демократии не всегда проявляют ту уравновешенность и здравый смысл, которые они применяют в делах внутренних.

42

Тешен — город и округ в Силезии. В средние века был предметом спора между чешскими и польскими королями. С XVII в. до 1918 г. входил в состав Австрии. В 1920 г. согласно плебисциту и арбитражу округ был поделен между Чехословакией (промышленный район) и Польшей (земледельческий район и город Тешен). Весной 1939 г. весь округ был захвачен поляками.

43

Шкода — акционерное общество предприятий военной, машиностроительной и металлургической промышленности. Выросло на базе крупнейшего производства многочисленных видов вооружения в Пильзене (бывшая Австро-Венгрия); основано в 1869 г. С образованием Чехословакии значительная часть акций оказалась в руках французского военно-промышленного концерна Шнейдер — Крезо. Акционерному обществу Шкода принадлежали заводы не только в Чехословакии, но и в Польше, Румынии и Югославии.

Даже образованные избиратели находятся в неведении, какими договорами связана их родина. Эти договоры в свое время были опубликованы, дебатировались в парламенте, обсуждались прессой, но большинство избирателей понятия не имеет об их существовании, совершенно забыло их и, конечно, сразу начало бы кричать о тайной дипломатии, если бы эти договоры были приведены в действие. Только тогда, когда выполнение обязательств затрагивает вопросы исключительной важности, народ вспоминает или узнает об их существовании, и, когда уже поздно, суверенный народ требует отказа от обязательств, которые он сам одобрил.

Это еще не все. Обычный избиратель не только невежествен, ленив и забывчив там, где вопросы касаются международных обязательств, за которые он отвечает, но он не проявляет в отношении вопросов внешней политики той вдумчивости и понимания, которые он посвящает делам внутренним. Он не желает даже приложить усилий, чтобы постичь или попытаться понять элементарнейшие вопросы.

В Великобритании, например, рядовой избиратель еще не усвоил, что иностранные дела — по сути иностранные, т. е. то, что они затрагивают не только наши национальные интересы, но также и интересы других стран. Он думает, что внешняя политика строится таким же образом, как бюджет или любой закон, касающийся народного просвещения, т. е. что она подготовляется соответствующим министром, докладывается кабинету, одобряется парламентом и после этого передается для исполнения министерству иностранных дел. Благодаря этому ложному представлению он считает, что достаточно придумать внешнюю политику, соответствующую интересам Великобритании, чтобы эта политика была выполнена. Он игнорирует тот факт, что внешняя политика должна быть согласована с другими державами, тоже обладающими могущественным вооружением для защиты своих интересов и предубеждений.

Всю глубину этого невежества и усыпляющее действие плохо продуманных лозунгов прекрасно иллюстрируют два запроса, которые я сам получил. Первый гласил: «Почему правительство не заключает наступательного союза с США?» Второй: «Почему правительство не понимает, что страна стоит за коллективную безопасность и Лигу наций и что она никогда не согласится с вмешательством в европейские дела?» Глупость подобных запросов заставляет иногда отчаиваться в демократической дипломатии.

Еще более опасны, чем невежество, поверхностные знания. Профессиональный дипломат, потративший всю жизнь на изучение положения и психологии других стран, избегает делать обобщения на основании наспех собранных фактов. Избиратель поступает иначе. Поездка на лето в Далмацию [44] , велосипедная прогулка по Шварцвальду [45] , трехнедельное пребывание в Порто Фино [46] для него достаточны, чтобы вернуться с определенными взглядами о положении на Ближнем Востоке, о взаимоотношениях Гитлера с генштабом и о влиянии абиссинской авантюры на общественное мнение Италии. Так как его суждения построены на чувствах, а не на разуме, они зависят от любой случайной- встречи или разговора. Случилось как-то, что в Шафгаузене [47] нетерпеливый полицейский толкнул или ударил Эффи. Этот факт может превратить родителей Эффи в вечных врагов Германии. Три интересные довоенные марки, подаренные Артуру швейцаром отеля в Рагузе [48] , могут убедить отца Артура, что сербы — самый добрый и любезный народ в мире. Небольшое столкновение со служащей театра в Париже может превратить англичанина в убежденного франкофоба. Даже такие случайности, как плохая погода или опоздание на поезд, могут навсегда определить точку зрения избирателя в международных делах.

44

Далмация — отличающееся красотой побережье северо-западной части Балканского полуострова; входит в состав Югославии.

45

Шварцвальд — область горного массива в юго-западной Германии, покрытая густыми лесами. Курорты Шварцвальда привлекают многочисленных туристов.

46

Порто Фино — небольшой живописный городок на берегу Генуэзского залива.

47

Шафгаузен — швейцарский кантон, граничащий с Германией. Никольсон по недоразумению относит его к Германии.

48

Рагуза (ныне Дубровник) — округ и портовый город в Далмации.

IV

Третья опасность — это опасность промедления. Абсолютный монарх или диктатор может установить политику и выполнить ее в течение нескольких часов. Демократическое правительство должно ждать, пока общественное мнение освоится со своими собственными заключениями. Правда, эти выводы обычно более толковы и устойчивы, чем сумасбродные решения владык, но месяцы, которые тратятся на выяснение общественного мнения, часто являются роковыми в политике.

Большой промежуток между временем, когда высказались специалисты, и временем, когда дал согласие избиратель, является минусом для всех форм демократической дипломатии. Возьмем яркий пример. В январе 1919 г. специалисты-финансисты убедили Ллойд Джорджа, что получение с Германии таких крупных платежей, которые приведут к банкротству наших лучших покупателей и внесут замешательство во всю систему международных расчетов, повредит нашим интересам, но потребовалось 18 месяцев, чтобы избиратели Англии и палата общин пришли к такому же заключению. Французскому же общественному мнению для уразумения этого факта потребовалось пять лет. За это время мелкая буржуазия Германии была превращена в нищих и доведена до отчаяния, последствия чего мы с прискорбием наблюдаем теперь.

Четвертая опасность, которая подстерегает демократическую дипломатию, это — отсутствие точности. Неопределенность и расплывчатость демократической политики представляет собой ее самый большой недостаток. Дело не только в неопределенности, которая возникает в результате безответственного отношения суверенной демократии к принятым обязательствам, но в тенденции всех демократий (и особенно англо-саксонских) оказывать предпочтение неясным и успокоительным формулировкам перед точными и обязывающими. Эффективность дипломатии зависит от ее убедительности и уверенности, которую она внушает, но если политика уклоняется от обязательств, то и обслуживающая ее дипломатия будет неопределенной. В итоге часто бывает, что демократические правительства делают свои заявления по вопросам политики туманным и двусмысленным языком и создают трудности, которых они хотели бы избежать.

Неточность — не единственное искушение, которому подвержен демократический государственный деятель или дипломат. Чтобы его политика пользовалась успехом у рядовых граждан, он готов подчеркнуть эмоциональную, драматическую и моральную сторону вопроса и скрыть практическую сторону. В некоторых крайних случаях это ведет к лицемерию. Защищая жизненные национальные интересы, он уверяет, что защищает какую-то абстрактную идею. Этому искушению легко поддаются британские государственные деятели.

V

Вышеперечисленные соображения касались, главным образом, изменений в дипломатической теории в результате демократического контроля внешней политики. Новые проблемы возникли и в дипломатической практике.

Первая проблема — это гласность, так как суверенная демократия должна быть в курсе дел. Печатным станком как союзником дипломатии пользовались еще во времена Свифта и Утрехтского мира [49] . Каннинг и Пальмерстон, как мы это уже видели, глубоко верили в просвещенное общественное мнение. Во второй половине XIX века велико было влияние газет типа «Times». Кавур в Италии и Бисмарк в Германии больше использовали газеты для тайной дипломатии, чем для явной. Бисмарк не гнушался сам фабриковать письма и статьи, которые должны были служить его политике.

49

Утрехтский мир 1713 г. закончил «войну за испанское наследство», т. е. за испанский престол, в которой участвовал ряд стран. Несмотря на то, что мир был выгоден Англии (она получила Гибралтар, французские колонии на берегу Гудзонова залива и др.), партия вигов (впоследствии либералы), отстаивавшая активную внешнюю политику, выступала с резкой критикой договора, который заключили тори (впоследствии консерваторы), стоявшие тогда у власти. Свифт был торием.