Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Однако, если необходимость нормотворческой и исполнительной деятельности органов исполнительной власти ни у кого не вызывает сомнений, то целесообразность применения ими методов административного принуждения, в частности административной ответственности, воспринимается крайне неоднозначно. Между тем, еще Анри Файоль в своей классической работе «Общее и промышленное управление» целый параграф посветил рассмотрению соотношения двух институтов «власть – ответственность». Он писал, что «власть есть право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» (выделено нами – Б. Р.), что «власть немыслима без ответственности, то есть без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. Всюду, где действует власть, возникает и ответственность». [29]

29

Файоль А.

Указанная работа. С. 22.

Неоднозначную, но достаточно интересную, а поэтому заслуживающую анализа позицию по вопросу об административном принуждении как методе управления занимает Л. А. Мицкевич. Согласны с ней, когда она говорит, что «сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления», [30] хотя при этом «государственное управление следует понимать не как властное воздействие субъекта на объект (мы бы сказали: «не просто как властное воздействие субъекта на объект» – Б. Р.), а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и «гармоничного» встраивания в нее путем приспособления своего поведения к данным объективным закономерностям». [31] Но должны при этом отметить, что взаимодействие субъекта с объектом управления означает не совместную «дружескую работу», не отказ от властного воздействия субъекта на объект, а выработку субъектом управления на основе анализа информации, поступающей от объекта управления и из окружающей среды, таких форм и методов этого воздействия, которые соответствуют закономерностям окружающей среды и возможностям объекта исполнять данные ему властные предписания.

30

Мицкевич. Л. А. Указанная работа. С. 174.

31

Там же. С. 175.

Категорически не согласны с Л. А. Мицкевич в том, что «нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан». [32] Сто лет назад В. И. Лениным была написана хорошо известная книга, где говорилось о неизбежности отмирания государства. Увы (а скорее, к счастью), такие суждения оказались иллюзорными. Исторический опыт показывает, что с течением времени властное, принудительное воздействие государства на граждан не сокращается, а лишь видоизменяется. Не поддерживаем мы и вывод Л. А. Мицкевич о том, что «граждане выполняют свои правовые обязанности, когда государство выполняет свои». [33] В жизни бывают самые разные ситуации, чему свидетельствуют и экскурс в историю, и современная действительность, а главное, не изменившаяся на протяжении тысячелетий психология человека.

32

Мицкевич. Л. А. Указанная работа. С. 175.

33

Там же. С. 177.

Бесспорно, «борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций в сфере позитивного (представляющего услуги) управления». [34] Конечно, «чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводится в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе». [35] Однако при этом не можем согласиться с выводом Л. А. Мицкевич о том, что государственное принуждение вообще, и административное принуждение в частности, «выполняет ограниченный круг задач, а именно не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний». [36]

34

Там же. С. 176.

35

Там же. С. 176–177.

36

Там же. С. 177.

Конечно, можно рассуждать о том, что для предотвращения нежелательных тенденций в социальной системе следует, прежде всего, совершенствовать правовое регулирование данных общественных отношений, оптимизировать исполнительную деятельность государственных органов, обеспечивать права и свободы граждан, создавать необходимые условия их жизни, а мерами принудительного характера, в том числе наказаниями, всех проблем не решить. Спору нет, только мерами принудительного характера, наказаниями ситуацию не исправить. Но общества, где не будет противоправных деяний, в том числе административных правонарушений, также не построить (даже при высоком уровне регулирования общественных отношений, оптимальной работе государственных органов, соблюдении прав и свобод граждан, качественном улучшении условий жизни людей). Ведь утопий не бывает.

Изучая административную деликтологию, А. Н. Дерюга отмечает, что личность нарушителя воплощает в себе огромный комплекс индивидуально-неповторимых черт и свойств, отражающих жизненный путь человека, его трудовые и бытовые условия, семейные отношения и традиции, нравственно-психологические взгляды, жизненные установки, интеллектуальные и волевые возможности, наконец, эмоциональные особенности и многое другое. [37] А разве все это «устранимо» в условиях даже (пофантазируем) абсолютно совершенного регулирования общественных отношений, блестящей работы государственного аппарата, полного соблюдения прав и свобод граждан, райской жизни людей?

37

См. Дерюга А. Н. Актуальные проблемы развития административной деликтологии. М.: изд. СГУ, 2009. С. 59.

Будем реалистами. Оптимальное государственное управление, стабильность системы, ее гомеостаз можно обеспечить лишь одновременным, параллельным совершенствованием правового регулирования общественных отношений, оптимизацией деятельности государственных органов, соблюдением прав и свободы граждан, созданием необходимых условий их жизни и работы, а также применением в необходимых случаях мер принудительного характера, в частности административных наказаний. В этом диалектика данного процесса.

Но мы полностью поддерживаем Л. А. Мицкевич, которая утверждает, что «государственное принуждение представляет собой средство самозащиты общества, способ охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности» [38] (выделено нами – Б. Р.). Действительно, государственное, и прежде всего, административное принуждение направлено не столько на формальное предупреждение, пресечение, наконец, наказание противоправных проявлений, сколько на обеспечение при этом упорядоченности социальной системы.

38

Там же. С. 178.

Определенные сбои в нормотворческой или распорядительной и исполнительной деятельности субъектов исполнительной власти, в работе организаций, отклонения от установленных правил в поведении граждан в большинстве своем способна нейтрализовать только совокупность необходимых мер административного принуждения. Этим создается гомеостаз системы исполнительной власти, а в ряде случаев – гомеостаз всей системы государственного управления.

В заключении еще раз отметим, что превалирующая доля управленческой деятельности, осуществляемой системой исполнительной власти, в общем объеме государственного управления, не является исторической случайностью. Это неизбежная закономерность, ибо иначе ни общая система государственной власти, ни система государственного управления функционировать не могут.

1.2. Правовые признаки, задачи и функции исполнительной власти

Анализируя ст. 71 и 72 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» представляется логичным в качестве вектора направленности административно-правового воздействия, оказываемого исполнительной властью на общественные отношения, рассматривать обеспечение соблюдения, использования, исполнения и применения (далее – исполнения) гражданами, организациями, иными государственными органами, органами местного самоуправления обще обязательных правил поведения и установлений, закрепленных в законах и иных правовых актах Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации.

Соответственно, в содержании административного воздействия, оказываемого исполнительной властью, можно выделить две составляющие: 1) обеспечение исполнения норм Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, иных правовых актов Российской Федерации (далее также – нормативные правовые акты Российской Федерации); 2) обеспечение исполнения норм конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее также – нормативные правовые акты субъектов РФ).