Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Следует подчеркнуть, что в соответствии со статьями 2 и 18 Конституции РФ, провозгласившими высшей ценностью человека, его права и свободы, смысл и содержание административного воздействия органов исполнительной власти, определяются, исходя из соотношения закрепленных в нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации прав и законных интересов граждан и организаций, не наделенных публичными полномочиями в административно-правовой сфере (права и законные интересы частных лиц или, говоря иначе, частные права, законные интересы) с правами и законными интересами публичных образований (реализуемые органами государственной власти и органами местного самоуправления права и законные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, которые в обобщенном виде можно назвать публичными правами и законными интересами).

При таком подходе следует отметить, что административное воздействие, оказываемое исполнительной властью, нацелено на достижение баланса между публичными и частными правами, законными интересами участников регулируемых отношений, которые закрепляются в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию частных и публичных прав, законных интересов. Очевидно, в данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в административно-распорядительной форме, нацеленной на решение задач, связанных с обеспечением согласованности и взаимосвязи прав и законных интересов граждан, организаций с правами и законными интересами публичных образований, закрепляемыми в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, исполнительная власть принимает административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить охрану и защиту частных и публичных прав и законных интересов:

– от административных правонарушений и нарушений законодательства, официально не признаваемых в качестве административных правонарушений, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства);

– вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью граждан и организаций по использованию техногенных и природных источников опасности;

– чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно-правовые последствия;

– неправомерных или необоснованных действий и решений органов и должностных лиц, наделяемых публичными полномочиями в административно-правовой сфере.

В этом случае можно сказать, что исполнительная власть реализуется в административно-охранительной форме, нацеленной на осуществление в установленной сфере деятельности систематического контроля за исполнением нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, разрешение административно-правовых споров, предупреждение и устранение чрезвычайных и других вредоносных факторов и ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода.

Из анализа норм Конституции РФ и сформировавшегося на ее основе административного и иного публичного законодательства представляется возможным выделить присущие исполнительной власти характерные административно-правовые признаки.

Во-первых, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной властью в административно-правовой сфере. В данной сфере органы законодательной власти в порядке, установленном Конституцией РФ, конституциями или уставами субъектов РФ издают законы, образующие административное и иное публичное законодательство, а исполнительная власть призвана обеспечить исполнение норм данного законодательства участниками административных и иных публичных правоотношений. Судебная власть в административно-правовой сфере осуществляется посредством административного судопроизводства, выделяемого в ст. 118 Конституции РФ наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. По сути, административное судопроизводство осуществляется судами по делам, возникшим из административных дел, которые либо уже были разрешены органами исполнительной власти полностью или частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для последующего разрешения. В настоящее время административное судопроизводство регламентировано КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ.

Во вторых, исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма и поэтому построена на основании разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Ведущую роль в федеративном делении исполнительной власти выполняют нормы федеральных законов, разделяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере административно-правового регулирования, [39] а также положения федеративных договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере административно правового регулирования между Российской Федерацией и ее субъектами, заключаемые в соответствии со ст. 26.7., 26.8. ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

39

См. например, ст. 4, 5 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ; Главу IV.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В третьих, в отличие от других ветвей государственной власти исполнительная власть обладает организационным единством. Нижестоящие звенья исполнительной власти организационно подчинены вышестоящим, вследствие чего она делится на иерархические уровни, которые формально выделяются в указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ, а также указах высших должностных лиц субъектов РФ, определяющих систему и структуру органов исполнительной власти. [40]

40

См., например, указы Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21.05.2012 № 636 (ред. от 19.10.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В четвертых, исполнительная власть, по сути, представляет собой специфический способ одностороннего воздействия государства на общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране. Наиболее типичные способы обеспечения исполнения нормативных правовых актов, применяются органами исполнительной власти в отношении граждан и организаций, не находящихся в их служебной зависимости, и поэтому обосновано выделяются законодателем в качестве систематизированных и унифицированных административно-правовых мер. К примеру, меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ.

В пятых, в соответствии со ст. 18 Конституции РФ, можно утверждать, что смысл и содержание деятельности исполнительной власти в административно-правовой сфере, прежде всего, определяют права и свободы человека и гражданина. Это означает, что для исполнительной власти обеспечение реализации прав и законных интересов личности является приоритетным по отношению к публичным правам и законным интересам.

В шестых, исполнительная власть в отличие от других ветвей государственной власти имеет двойственную природу. С одной стороны, она призвана обеспечить интеграцию частных и публичных прав, законных интересов в административно-правовой сфере. С другой – исполнительная власть должна охранять и защищать частные и публичные права, законные интересы от административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно правовые последствия; неправомерных или необоснованных административно правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти.

В седьмых, исполнительная власть осуществляется в специфических и разнообразных административно правовых формах. Она реализуется в разнообразных формах административно распорядительной государственной деятельности, нацеленной на обеспечение интеграции (установление согласованности и взаимосвязи) публичных и частных прав, законных интересов. К примеру, административно-распорядительная деятельность исполнительной власти находит выражение в установленных формах административного нормотворчества, административного правопредоставления, административного обязывания, административного поощрения и др. Кроме того, исполнительная власть осуществляется в разных формах административно охранительной государственной деятельности, нацеленной на обеспечение защищенности (охраны и защиты) публичных и частных прав, законных интересов. К примеру, в установленных формах административного санкционирования, административного арбитрирования, административного контрольно-надзорного производства, производства по делам об административных правонарушениях и др. Особенности содержания выделенных и других форм административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности, раскрывают соответствующие административно-правовые задачи, поставленные государством перед исполнительной властью, а также административно-правовые функции, реализуемые исполнительной властью.

В восьмых, исполнительная власть осуществляется достаточно широким кругом субъектов административного права, но прежде всего специализированными исполнительными органами государственной власти. Между тем исполнительная власть также осуществляется отдельными субъектами административного права, которые в установленном порядке и в установленных пределах выполняют отдельные функции исполнительной власти и в этой связи наделены специфическими публичными полномочиями в административно-правовой сфере (административно распорядительными и/или административно охранительными полномочиями по обеспечению исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации иными участниками административных правоотношений, не находящимися в их организационном подчинении). В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные субъекты административного права, наделенные административно распорядительными и/ или административно охранительными полномочиями, можно назвать субъектами исполнительной власти. При таком подходе субъектов исполнительной власти логично подразделить на специализированные органы государственной власти – органы исполнительной власти (исполнительные органы государственной власти) и иные административно-публичные органы, осуществляющие отдельные функции исполнительной власти и поэтому наделяемые административно-распорядительными и (или) административно-охранительными полномочиями. К примеру, к субъектам исполнительной власти, выступающим в качестве административно-публичных органов, следует отнести подведомственные органам исполнительной власти государственные учреждения, наделяемые отдельными полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий. [41] Функции представителей исполнительной власти, наделяемого отдельными административно-распорядительными и административно-охранительными полномочиями, выполняют: Центральный банк Российской Федерации, [42] Счетная плата Российской Федерации, [43] Фонд обязательного медицинского страхования, [44] административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, [45] органы по сертификации. [46]

41

См., ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

42

См. ст. Глава X.1. ФЗ от 10.07.2002 № 86-ФЗ ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

43

См. ФЗ от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41-ФЗ.

44

См., ФЗ от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

45

См. КоАП РФ.

46

См. ст. 2, 26 ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».